Republika Bosna i Hercegovina
    

IZBACIVANJE IZ DRžAVLJANSTVA PROGNANIH GRADJANA REPUBLIKE BiH

               

ARGUMENTI

I.                   Uvod

II.                Pravni Argumenti

A.  Ustav BiH ne Nalaže Lišavanje BiH Državljanstva na Osnovu Posjedovanja Državljanstva Druge Države sa kojom ne Postoji Bilateralni Ugovor

                                                                        1.      Motivi iza Člana I(7)(d) Ustava

                                                                        2.      Tekstualna Interpretacija Člana I(7)(d) Ustava

B.  Ustav BiH Zabranjuje Lišavanje BiH Državljanstva na Osnovu Posjedovanja Državljanstva Druge Države sa kojom ne Postoji Bilateralni Ugovor

                                 1.      Interpretacija Člana I(7)(c) Ustava

2.      Interpretacija Člana I(7)(b) Ustava

 

C. Pravna Logika

III.             Prelazne i Završne Odredbe

IV.              Veličina i Ozbiljnost Problema

V.                 Izvršni Prijedlozi

VI.              Javna i Politička Opravdanost Predloženog Smjera

VII.           Zaključak

I. Uvod

Prvi i jedini post-Daytonski Zakon o Državljanstvu Bosne i  Hercegovine (Zakon) proglašen je od strane Visokog Predstavnika Carlosa Westendrop-a 23. decembra 1997-e godine, stupivši na snagu 1. januara 1998-e godine (Službeni Glasnik BiH, br. 4/97).  Isti taj zakon, bez bilo kakvih izmjena, potvrđen je od strane Parlamentarne Skupštine BiH 1999-e godine (Službeni Glasnik BiH, br. 13/99).  Najsporniji dio tog zakona je Član 17 koji kaže:

Državljanstvo BiH gubi se dobrovoljnim sticanjem drugog državljanstva, ukoliko se ne određuje

drugačije bilateralnim ugovorom zakljucenim između BiH i te države koji je odobrila

Parlamentarna skupština u skladu sa članom IV(4)(d) Ustava. 

Član 17 ojačan je izvršnom odredbom koja se nalazi u Članu 24 i koja nalaže gubljenje BiH državljanstva “po sili zakona,” precizirajuci da državljanstvo BiH prestaje na ovaj način “na dan kada osoba koja je u pitanju stekne državljanstvo druge države.” 

            U većini država, te u normalnim uslovima, ovakva zakonska odredba ne bi bila previše kontraverzna, niti bi afektirala veliki broj ljudi.  Bosna i Hercegovina se, međutim, ne može porediti sa velikim brojem država po ovom pitanju s obzirom na rat u kojem je kroz genocid, etničko čišćenje, i razne druge ratne zločine živote izgubilo preko 200,000 ljudi, a više stotina hiljada ljudi je spas potražilo kroz izbjeglištvo u drugim zemljama.  Šta više, u većini država emigracija je sporadična pojava dok je u Bosni i Hercegovini zbog rata u jedno vrijeme postala norma koja, iako u manjoj mjeri, ni danas ne jenjava.  Specifičan problem koji trenutni Zakon stvara je to što su mnogi državljani BiH koji žive u zemalja, uglavnom prekookeanskim, koje tradicionalno ne zahtjevaju zvanično odricanje, ili otpust, iz državljanstva matične zemlje, stekli državljanstva tih država.  Te zemlje, međutim, tradicionalno ne potpisuju bilateralne ugovore o pitanju državljanstva, a neke su već jasno dale do znanja da nisu spremne stupiti u iste.   Stoga, ukoliko se sporni Član 17 Zakona ne promijeni, stotine hiljada ljudi je u opasnosti da ostane bez državljanstva Bosne i Hercegovine, a idejni tvorci projekta genocida i etničkog čišćenja će time ostvariti ono što nisu do kraja uspjeli ubistvima, zlostavljanjima i drugim zločinima. 

            Ovaj rad analitički razmatra ovaj problem sa pravnog i političkog stajališta, te postavlja jake argumente za korištenje u rješavanju tog problema.  Specifično, ovaj rad dokazuje sljedeće:

1. Ustav BiH ne nalaže lišavanje BiH državljanstva na osnovu posjedovanja državljanstva druge države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor

 

2. Ustav BiH zabranjuje lišavanje BiH državljanstva na osnovu posjedovanja državljanstva druge države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor

 

3. Stav da je Član 17 Zakona o Državljanstvu uslovljen Ustavom ne samo da nije pravno valjan zbog prethodna dva argumenta, već nije pravno logičan

 

4. Privremeno rješenje koje je donio Visoki Predstavnik u decembru 2002-e godine nije riješilo glavni problem čak ni privremeno

 

5. Koristeci pravne argumente iz ovog rada, u kombinaciji sa moralnim argumentima, postoji jako političko uporište za istrajavanje u rješavanju ovog problema.  Njegovo ignorisanje, međutim, sa nadom da neće izazvati negativne posljedice u praksi je pogrešan pristup koji obećava taj problem još više pojačati

 

II. Pravni Argumenti

A. Ustav BiH ne Nalaže Lišavanje BiH Državljanstva na Osnovu Posjedovanja Državljanstva Druge Države sa kojom ne Postoji Bilateralni Ugovor

 

            Gotovo je nemoguče naći opravdanje za zakonsku odredbu koja nalaže da se država mahom odrekne nekoliko stotina hiljada svojih državljana, pogotovu nakon devastirajućeg rata koji joj je zauvijek odnio preko 200,000 ljudi.  Naprotiv, logika nalaže da država čije je stanovništvo desetkovano zbog ratnih zločina, ekonomske devastiranosti, te brojnih drugih faktora, čini sve da te građane vrati, ili da se barem na sve načine bori da održi njihovu vezu sa domovinom.  Zakon o državljanstvu BiH, međutim, postiže upravo suprotan efekat jer praktično onemogučuje povratak, a time i želju i motivaciju afektiranih ljudi da ulažu svoje ekonomske, znanstvene i druge potencijale u razvoj Bosne i Hercegovine.

            Oni koji se zalažu protiv promjene spornog Člana 17 Zakona opravdavaju svoje stavove pozivajući se na Ustav Bosne i Hercegovine, tačnije na Član I(7)(d) istog, koji kaže da:

Državljani Bosne i Hercegovine mogu imati državljanstvo druge države, pod uslovom da postoji bilateralni ugovor između Bosne i Hercegovine i te države kojim se to pitanje uređuje, a koji je odobrila Parlamentarna skupština u skladu sa članom IV, stav 4, tačka (d).

 

Pobornici tog stava, međutim, javno tvrde, ili, u nekim slučajevima, nevješto skrivaju, da je njihova glavna motivacija lišiti BiH državljanstva stotine hiljada ljudi, mahom Bošnjaka, radi svojih nacionalistickih ciljeva i ubjeđenja.[1]  No, bez obzira na političke motivacije tih elemenata, njihov glavni uspjeh u borbi protiv promjene Zakona leži u činjenici da su do sada vješto izmanipulisali pravne argumente, te izgradili monopol na interpretaciju Ustava.  Upravo tom strategijom su zatvorili vrata i najpobornijim zastupnicima ideje o nemoralnosti i štetnosti ovog Zakona koji nisu uspjeli organizovati odgovarajući pravni koncept u svojoj borbi da Zakon promjene.  Potrebno je, stoga, zapoceti analitičko razmatranje ovog problema kroz pravne argumente.       

  1. Motivi iza Člana I(7)(d) Ustava

Dejtonski Ustav, nažalost, nije pisan uobičajenim postupkom.  Umjesto ustavotvorne konvencije, parlamentarne procedure, ili nekog drugog ustaljenog načina, Ustav je napisan za samo dvadeset i jedan dan u haotičnim uslovima na mirovnoj konferenciji čiji je glavni cilj bio zaustaviti rat.  Stoga je gotovo nemoguče naći, ako oni uopšte i postoje, dokumente kao što su istorija legislature, tok parlamentarne debate, ili različite verzije koje su razmatrane prije nego što je prihvaćen finalni produkt.  Bez obzira na sve ove nedostatke, međutim, moguče je, gledajući kroz istorijsku i političku prizmu tog vremena, te razmatrajući druge relevantne odredbe Ustava, prozrijeti u motive koji stoje iza gore navedene odredbe. 

[1] Član 17 Zakona predstavlja problem za sve osobe koje su utočište potražile u zemljama sa kojim ne postoji ni teoretska mogućnost za potpisivanje bilateralnih ugovora, bez obzira na njihovu nacionalnost.  S obzirom, međutim, da taj Član pogotovo neproporcionalno afektira osobe bošnjačke nacionalnosti, te da je to ujedno i glavni motiv protivnika promjene Zakona, primjereno je ukazati na tu činjenicu.  

Prvenstveno, treba sagledati činjenicu da Član I(7)(d) Ustava, pored te sporne odredbe, sadrži i rečenicu koja kaže da “Lica sa dvojnim državljanstvom mogu glasati u Bosni i Hercegovini i u entitetima samo ako je Bosna i Hercegovina država njihovog prebivališta.”  Član I(7)(d) se, stoga, mora gledati u cijelini, a tada postaje jasnije da je glavna motivacija iza tog Člana bila da reguliše obaveze i odnose između Bosne i Hercegovine i njenih državljana koji ujedno imaju i državljanstva susjednih zemalja.  Ukratko, pozadina Člana I(7)(d) Ustava je bila da onemoguči Hrvatskoj i Srbiji mješanje u društveno-politički život Bosne i Hercegovine, a ne da iz državljanstva izbriše stotine hiljada njenih građana. 

Naime, imajući u vidu da se u Bosni i Hercegovini vodio sukob internacionalnog karaktera u kojem su učestvovale obje susjedne zemlje,[2] glavna motivacija autora Člana I(7)(d) Ustava morala je biti da onemoguče, ili barem umanje, uticaj iz susjednih država na političke prilike u Bosni i Hercegovini.  Prije svega, htio se izbjeći scenarij po kom bi susjedne zemlje, preko svojih državljana koji su ujedno i državljani Bosne i Hercegovine, vršile uticaj na izborne rezultate u BiH.  Ovo se ni u kom slučaju nije odnosilo samo na osobe hrvatske i srpske nacionalnosti, već je također bilo upereno protiv mogućnosti da bošnjaci iz Sandžaka kroz svoje glasove utječu na postojeći nacionalni balans izbornog tijela Bosne i Herecegovine.  Taj balans ne bi mogao biti znatno promjenjen kroz glasove osoba koje žive u trećim zemljama, što zbog logistike, što zbog njihovog relativno malog broja u usporedbi sa potencijalnim BiH državljanima koji žive u susjednim zemljama. Član I(7)(d) Ustava je, dakle, bio fokusiran na osobe koje pored državljanstva Bosne i Hercegovine imaju i državljanstva susjednih zemalja.    

[2] Ova tvrdnja je potkrepljena činjenicom da su i Srbija i Hrvatska potpisnice Dejtonskog Sporazuma.  Šta više, Međunarodni Krivični Sud za bivšu Jugoslaviju (ICTY) donio je nekoliko odluka koje specifično karakterišu sukob u Bosni i Hercegovini kao sukob internacionalnog karaktera.  Vidjeti, inter alia, Prosecutor v. Duško Tadic, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, 2 October 1995, para. 77.    

Također, bilo je neophodno ostaviti mogučnost za regulisanje ostalih obaveza i odnosa Bosne i Hercegovine prema velikom broju svojih državljana koji bi, samo na osnovu svoje nacionalne pripadnosti, imali pravo na državljanstvo i tih susjednih zemalja, a time i određene međunarodno-pravne pogodnosti.[3]  Član I(7)(d) Ustava, koristeći termin “mogu imati,” je umjesto da nalaže oduzimanje državljanstva osobama koje imaju strano državljanstvo, ostavio mogučnost Bosni i Hercegovini da te građane tretira isključivo kao svoje državljane, odnosno da im to drugo državljanstvo ne priznaje, te da nema dužnost davati im bilo kakve specijalne privilegije koje proizilaze iz međunarodno-pravnih instrumenata zbog njihovog posjedovanja državljanstava susjednih zemalja, osim u onom pogledu koji bi bio propisan bilateralnim ugovorom, a nad čim bi Bosna i Hercegovina imala kontrolu. 

Prije svega, mora se imati u vidu da je Bosna i Hercegovina izuzetno specifična država utoliko što gotovo pola njenih državljana ima, ili postoji više nego realna mogučnost da dobiju, državljanstva drugih država samo na osnovu svoje nacionalne pripadnosti.[4]  Šta više, s obzirom da se radi o susjednim državama koje su bile duboko uključene u agresiju na Bosnu i Hercegovinu, ta specifičnost je samo pojačala potrebu da se Bosni i Hercegovini da mogučnost da kontroliše, kroz bilatelarne sporazume specificirane u Članu I(7)(d) Ustava, nivo obaveza prema državljanima susjednih zemalja koji su ujedno i njeni državljani.   

[3] Još prije početka rata u Bosni i Hercegovini, gotovo svi pripadnici hrvatskog naroda imali su pravo na hrvatsko državljanstvo, a uvijek je postojala mogučnost da će Srbija slično pravo dati i bosanskim državljanima srpske nacionalnosti. 

Najslikovitiji primjer obaveza koje bi Bosna i Hercegovina, u odsustvu Člana I(7)(d) Ustava, imala prema svojim državljanima koji su ujedno i državljani susjednih zemalja, se nalazi u primjeni Bečke Konvencije o Konzularnim Odnosima.[5]  Primarna svrha Bečke Konvencije je da garantuje državama šiljatelicama pravo da vrše konzularne funkcije na teritoriji država primateljica sa kojima su uspostavljeni konzularni odnosi.  Član 5 iste Konvencije definiše termin “konzularne funkcije,” tako što specificira da one, između ostalog, uključuju:

• Zaštitu interesa države šiljateljice, njenih državljana i pravnih lica u državi primateljici

• Pružanje pomoći državljanima i pravnim licima drave šiljatelice

• Zaštitu interesa državljana i pravnih lica države šiljatelice u slučajevima nasljedstva koji proizilaze iz morits causa na teritoriji države primateljice

• Zaštitu interesa malodobnih lica koja su državljani države šilateljice pogotovo u slučajevima u kojim je neophodno starateljstvo nad takvim osobama

• Zaštupanje, ili organizovanje potrebnog zastupanja, državljana države šiljatelice pred sudovima i drugim organima države primateljice, s ciljem obezbjeđivanja provizornih mjera za prezervaciju prava i interesa tih državljana kada, zbog odsutnosti ili bilo kog drugog razloga, ti državljani nisu u mogučnosti da brane svoja prava i interese.[6]

 

Dalje, Član 36 je jedan od operativnih članova Bečke Konvencije, i isti, između ostalog, nalaže da:

• Konzularni radnici moraju biti slobodni da komuniciraju sa državljanima zemlje šiljateljice i da imaju pristup istim

• Nadležni organi zemlje primateljice moraju, bez zakašnjenja, informisati konzularno predstavništvo zemlje šiljatelice u svim slučajevima hapšenja ili drugog lišavanja slobode državljanina zemlje šiljatelice ukoliko ta osoba to zatraži.  Nadležni organi moraju, bez zakašnjenja, upoznati takve osobe sa tim pravima

• Konzularni radnici zemlje šiljatelice imaju pravo posjetiti državljanina te zemlje u zatvoru ili pritvoru, razgovarati i korespondirati sa istim, te organizovati odbranu te osobe.[7] 

[4] Vidjeti prethodnu fusnotu. 

[5] Bečka Konvencija o Konzularnim Odnosima (u ostatku teksta “Bečka Konvencija”), U.N.T.S. Nos. 8638-8640, vol. 596, pp. 262-512 (1963). 

[6] Bečka Konvencija, Član 5 (a-m). 

Konačno, Član 37 Bečke Konvencije nalaže da nadležni organi zemlje primateljice moraju:

• Informisati, bez zakašnjenja, konzularno predstavništvo zemlje šiljatelice o svakom slučaju smrti državljanina te zemlje

• Informisati, bez zakašnjenja, konzularno predstavništvo zemlje šiljatelice o svakom slučaju u kojem se čini neophodno uspostavljanje starateljstva nad malodobnim osobama koje su državljani zemlje šiljatelice.[8] 

Ove međunarodne obaveze proizilaze iz činjenice da je Bosna i Hercegovina država ugovornica Bečke Konvencije, a ista Konvencija ne pravi razliku između obaveza prema državljanima zemlje šiljatelice koji su ujedno i državljani zemlje primateljice i onih koji to nisu.  Ne samo da Bečka Konvencija ni u jednom svom članu eksplicitno ne pravi tu razliku, već to također implicitno proizilazi iz članova Konvencije koji propisuju pravila o konzularnim radnicima.  Naime, Član 22 Konvencije nalaže da konzularni radnici zemlje šiljatelice koji imaju državljanstvo zemlje primateljice mogu biti postavljeni samo uz eksplicitno odobrenje zemlje primateljice.[9]  Također, Član 71, čiji sam naslov glasi “Državljani i Stalni Građani Zemlje Primateljice,” se odnosi isključivo na imunitet osoba koje su konzularni radnici zemlje šiljatelice i koje imaju državljanstvo ili stalno boravište zemlje primateljice, te ni u jednom svom paragrafu ne pominje ostale osobe.[10]  Šta više, Evropska Konvencija o Državljanstvu jasno precizira da njene odredbe koje se tiču osoba sa dva ili više državljanstva “ne afektiraju pravila međunarodnog prava glede diplomatske ili konzularne zaštite od strane države ugovornice u korist svojih državljana koji istovremeno uživaju i državljanstvo druge države.”[11] 

[7] Ibid, Član 36(1).

[8] Ibid, Član 37.

[9] Ibid, Član 22(2). 

[10] Ibid, Član 71. 

Bečka Konvencija, dakle, određuje posebna pravila za državljane zemlje šiljatelice koji su ujedno i državljani zemlje primateljice samo u onim slučajevima kada su te osobe konzularni radnici zemlje šiljatelice, ali ne i za bilo koja druga lica.  Konačno, Međunarodni Sud Pravde je potvrdio ovo gledište kada je, u sporu između Meksika i Sjedinjenih Americkih Država o primjeni Bečke Konvencije, odlučio da, u slučaju hapšenja osobe za koju postoje indikacije da je državljanin zemlje šiljatelice, bez obzira što je ista osoba državljanin zemlje primateljice, “zemlja primateljica je dužna ispitati situaciju, te pružiti, bez zakašnjenja, konzularne informacije koje su zagarantovane Članom 36 Konvencije.”[12] 

S obzirom na gore-navedene primjere i argumente, postaje jasno da je jedini cilj tvoraca Člana I(7)(d) Ustava bio da izbjegne situaciju u kojoj bi Bosna i Hercegovina imala međunarodno-pravne obaveze prema Hrvatskoj i Srbiji koje jednostavno ne bi mogla ni teoretski zadovoljiti jer bi te obaveze proizilazile iz činjenice da ogroman procenat njenog stanovništa, koji potencijalno doseže do pedeset posto, ima ili bi potencijalno imao i državljanstva tih susjednih država.[13]  Kao takva, Bosna i Hercegovina je anomalija među suverenim zemljama jer ne postoji niti jedan drugi primjer države u kojoj toliki procenat stanovništva ima, ili je realno očekivati da dobiju, državljanstva drugih država, pogotovo susjednih koje su učestvovale u ratu u toj državi.  Upravo zbog te anomalije bilo je neophodno pronaći način da Bosna i Hercegovina tretira svoje državljane isključivo kao svoje državljane, ili da nad tim pitanjem ima kontrolu kroz bilateralne ugovore, a to je učinjeno kroz Član I(7)(d) Ustava.

[11] Evropska Konvencija o Državljanstvu, E.T.S. No. 166, 3. januar 2000, Član 17(2), http://www1.umn.edu/humanrts/euro/ets166.html. 

[12] Avena and Other Mexican Nationals (Mex. v. U.S.A.), 2004 i.C.J. 128 (31 March), para. 66 (u daljem tekstu Avena).  Najjasnija takva “indikacija,” naravno, je iskaz osobe da je državljanin zemlje šiljatelice, ali činjenica da Sud nije limitirao vrstu neophodnih indikacija govori da bilo kakve indikacije proizvode obavezu na zemlju primateljicu da situaciju ispita, te da pruži konzularne informacije zagarantovane Članom 36 Konvencije (specifično, da informiše osobu o njenom pravu da obavjesti konzularno predstavništvo zemlje šiljatelice o hapšenju).    

[13] Kao što je već navedeno u fusnoti 3, gotovo svi građani hrvatske nacionalnosti u Bosni i Hercegovini su imali državljanstvo Republike Hrvatske još od samog raspada bivše Jugoslavije, a uvijek je postojala, te i dalje postoji, mogučnost da će se Srbija odlučiti da na sličan način da državljanstvo građanima Bosne i Hercegovine srpske nacionalnosti.  Za one koji bi se pozvali na argument da je broj takvih osoba znanto manji od pedeset posto stanovništva Bosne i Hercegovine jer Srbija još uvijek nije građanima srpske nacionalnosti u Bosni i Hercegovini dala svoje državljanstvo en masse postoje dva jaka kontra-argumenta. 

 Naime, u odsustvu tog Člana, Bosna i Hercegovina bi bila osedlana teretom koji bi imao nesagledive finansijske, pravne, birokratske, i administrativne troškove i posljedice.  Prije svega, Bosna i Hercegovina bi u svakom slučaju hapšenja osobe koja ima državljanstvo Hrvatske ili Srbije bila dužna ispoštovati svoje obaveze iz Bečke Konvencije, tj. informisati, bez zakašnjenja, te osobe o njihovim pravima da se konsultuju sa konzularnim predstavništvom jedne od tih država,[14] dopustiti konzularnim radnicima tih država da posjete te osobe u zatvoru ili pritvoru, te da sa istim slobodno korespondiraju i organizuju njihovu odbranu.[15]  Dalje, u svim slučajevima nasljedstva mortis causa, Bosna i Hercegovina bi morala dopustiti Hrvatskoj i Srbiji da se brinu o “zaštiti interesa svojih državljana i pravnih lica.”[16]  Također, Bosna i Hercegovina bi morala obavjestiti, bez zakašnjenja, konzularna predstavništva susjednih zemalja o svakom slučaju smrti njihovih državljana,[17] kao i o svim slučajevima u kojima se čini neophodno uspostavljanje starateljstva nad malodobnim osoboma koji su državljani tih zemalja,[18] te dopustiti tim zemljama da pružaju zaštitu tim malodobnim licima.[19]  Konačno, Hrvatska i Srbija bi imale pravo da pružaju pomoć i zaštitu svim svojim državljanima i pravnim licima na teritoriji Bosne i Hercegovine,[20] bili oni ili ne istovremeno i državljani Bosne i Hercegovine, te da zastupaju te osobe pred sudovima i drugim organima Bosne i Hercegovine u cilju prezervacije njihovih prava i interesa.[21]    

Prvo, 1995 kada je potpisan Daytonski Sporazum planovi Srbije se nisu mogli predvidjeti i bilo je realno očekivati da će Srbija, pod diktaturom Slobodana Miloševića, učiniti sve da destabilizuje Bosnu i Hercegovini.  Drugo, i još važnije, je činjenica da je uvijek bilo, te je još uvijek, isključivo na Srbiji da se odluči za taj korak, dok Bosna i Hercegovina ne bi imala bilo kakvog načina da takav korak zaustavi.  Član I(7)(d) Ustava je, stoga, bio dizajniran da umanji sve postojece i potencijalne probleme.    

[14] Bečka Konvencija, Član 36(1)(b). 

[15] Ibid, Član 36(1)(c)

[16] Ibid, Član 5(g). 

[17] Ibid, Član 37(a). 

U zemljama u kojima je izuzetak, umjesto pravilo, da državljani pored državljanstva te zemlje imaju i državljanstva drugih zemalja, a pogotovu onih susjednih,[22] ove i slične međunarodno-pravne obaveze, rijetko izazivaju probleme ili narušavaju suverenitet.  Međutim, s obzirom da broj takvih osoba u Bosni i Hercegovini potencijalno premašuje pola stanovništva, nerealno je očekivati da bi Bosna i Hercegovina bila u stanju ispuniti te obaveze, bar ne bez nesagledivih administrativnih i drugih troškova.  Možda još i važnija je činjenica da bi suverenitet i integritet Bosne i Hercegovine bio opasno narušen kada bi Hrvatska i Srbija imale puno pravo da štite interese tako ogromnog procenta građana Bosne i Hercegovine.  Konačno, u odsustvu Člana I(7)(d) Ustava, Bosna i Hercegovina se izložila realnoj opasnosti da bude tužena pred Međunarodnim Sudom Pravde od strane Hrvatske i Srbije svaki put kada bi prekrišla jednu od odredbi Bečke Konvencije.  Za očekivati je da bi kršenje tih obaveza bila relativno česta pojava s obzirom na praktičnu nemogučnost njihovog ispunjavanja prema tako velikom procentu svog stanovništva, a odluka Suda u slučaju Avena jasno govori kakve političke, diplomatske, finansijske i druge posljedice nepoštivanje Bečke Konvencije može izazvati.[23]

[18] Ibid, Član 37(b). 

[19] Ibid, Član 5(h). 

[20] Ibid, Član 5(a -c). 

[21] Ibid, Član 5(i). 

[22] Sa sigurnošcu se može tvrditi da je ovo slučaj sa svim zemljama svijeta osim Bosne i Hercegovine. 

Bečka Konvencija, naravno, nije jedini primjer međunarodnih obaveza kojim Bosna i Hercegovina nije sebi mogla dozvoliti da bude osedlana s obzirom na sam potencijalni broj i procenat svojih državljana koji imaju i državljanstvo susjednih država.  Naime, pravila međunarodnog privatnog prava imaju posebne odredbe koje se tiču državljana jedne zemlje koji istovremeno uživaju i drugo državljanstvo, poreske obaveze mogu u nekim slučajevima biti umanjene takvim osobama, slučajevi tipa vojne obaveze, kontrole kretanja u uslovima vanrednog stanja, penzionih i drugih osiguranja, te niz raznih drugih primjera. 

Za očekivati je, naravno, da bi neko mogao napraviti argument da su Bečka Konvencija i njoj slični ugovori međunarodno-pravni instrumenti, da kao takvi ne podliježu unutrašnjim uređenjima i pravnim aktima pojedinih država, te da zbog toga Član I(7)(d) nije mogao biti napisan sa ciljem da umanji međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine prema Hrvatskoj i Srbiji.  Dispozitiv takvog argumenta bi bio da je Bosna i Hercegovina dužna poštovati obaveze koje proizilaze iz međunarodno-pravnih akata bez obzira na odredbe svog Ustava, te da se zbog toga Član I(7)(d) ne može tumačiti kao modifikacija tih obaveza. 

[23] Susjedne zemlje čak ne bi morale ni pokrenuti sporove da bi za sebe osigurale određene povlastice na štetu Bosne i Hercegovine.  Naime, sama prijetnja pokretanjem spora pred Međunarodnim Sudom Pravde bi bila dovoljna da Hrvatskoj i Srbiji da nadmoć i stratešku prednost u svim drugim sporovima ili nesuglasicama sa Bosnom i Hercegovinom.  

Problem sa takvim potencijalnim argumentom, međutim, je da zaboravlja da je Ustav Bosne i Hercegovine dio međunarodnog ugovora između Bosne i Hercegovine, Hrvatske i Srbije,[24] te da kao takav može modifikovati ostale međunarodne obligacije koje postoje između tih država.  Naime, sama Bečka Konvencija jasno precizira da ta Konvencija “ne afektira druge međunarodne ugovore koji su na snazi između država ugovornica.”[25]  Šta više, Konvencija o Pravu Međunarodnih Ugovora, koja je uspostavila pravila za interpretaciju i primjenu svih međunarodnih ugovora, jasno precizira da se “dvije ili više članice multilateralnog međunarodnog ugovora mogu složiti da modifikuju te ugovore između sebe…”[26]

Jasno je, stoga, da međunarodno pravo dozvoljava državama da potpišu ugovore kojima modifikuju, između sebe, obaveze koje proizilaze iz drugih međunarodnih ugovora, uključujući i Bečku Konvenciju, da je Ustav BiH dio međunarodnog ugovora između Bosne i Hercegovine, Hrvatske i Srbije, te da kao takav može modifikovati međunarodne obaveze koje Bosna i Hercegovina ima prema svojim susjedima po drugim međunarodnim ugovorima.  Stoga, potencijalni kontra-argument sličan onom hipotetički-ponuđenom u prethodnim paragrafima nije pravno valjan, te ne može služiti da ospori zaključke ovog rada. 

Iz svega gore-navedenog jasno proizilazi da je Član I(7)(d) Ustava napisan da umanji, ili da Bosni i Hercegovini, kroz bilateralne ugovore, da kontrolu nad opterećujućim međunarodnim obavezama koje bi u suprotnom imala prema Hrvatskoj i Srbiji zbog ogromnog broja državljana tih dvaju zemalja koji su ujedno i državljani Bosne i Hercegovine.  Ovu mogučnost Bosna i Hercegovina je dobila kroz frazeologiju Člana I(7)(d) Ustava koji kaže da “Državljani Bosne i Hercegovine mogu imati državljanstvo druge države, pod uslovom da postoji bilateralni ugovor između Bosne i Hercegovine i te države kojim se to pitanje uređuje…”, dopuštajuci Bosni i Hercegovini da svoje državljane koji imaju i državljanstva susjednih država tretira isključivo kao svoje državljane, odnosno da ih tretira kao da to drugo državljanstvo nemaju, osim u onim pitanjima koja su jasno propisana bilateralnim ugovorima, nad čim Bosna i Hercegovina može imati odgovarajuću kontrolu.[27]  Ovaj stav je, uostalom, potvrđen i kroz odredbe bilateralnog Ugovora koji je Bosna i Hercegovina potpisala sa Srbijom.  Naime, kroz taj Ugovor, Bosna i Hercegovina je zadržala pravo da državljane BiH tretira isključivo kao svoje državljane za potrebe Bečke Konvencije o Konzularnim Odnosima,[28] ali se istovremeno složila i da se odrekne tog prava glede diplomatskih predstavnika te susjedne zemlje koji također imaju državljanstvo Bosne i Hercegovine.[29]

[24] Daytonski Mirovni Sporazum je međunarodni ugovor zakljucen između Bosne i Hercegovine, Hrvatske i Srbije, i sastoji se od jedanaest aneksa.  Ustav Bosne i Hercegovine je samo jedan od aneksa tog Ugovora (Aneks IV).  

[25] Bečka Konvencija, Član 73(1). 

[26] Konvencija o Pravu Međunarodnih Ugovora, U.N.T.S., vol. 1155, p. 331 (1969), Član 41(1) 

Dodatni kontra-argument bi mogao biti da ovakva interpretacija Ustava predstavlja diskriminaciju prema osobama hrvatske i srpske nacionalnosti.  Prije svega, međunarodne obaveze koje su umanjene kroz Član I(7)(d) Ustava ne proizilaze prema individuama već prema ostalim državama.  Ukoliko bilo kakva diskriminacija postoji, onda je ona uperena na susjedne zemlje u odnosu na sve ostale zemlje koje nisu potpisnice Dayton-skog sporazuma.  Međutim, sama činjenica da su te zemlje potpisale taj sporazum isključuje svaku mogućnost diskriminacije ako koncept diskriminacije uopšte moze postojati prema državama.  Uostalom, suočeni sa dvije interpretacije Člana I(7)(d) Ustava, nema sumnje da je ona interpretacija koja nalaže lišavanje BiH državljanstva u odsustvu bilateralnog ugovora znatno više diskriminirajuća nego ona koja samo državi dozvoljava da svoje državljane tretira isključivo kao svoje državljane.  Naime, pravo na državljanstvo matične države, pogotovo onih koji su iz nje protjerani, je puno fundamentalnije pravo nego pravo na priznavanje državljanstva susjedne zemlje od strane te matične države.   

Također, Bosna i Hercegovina može u svakom trenutku diplomatskim putem tražiti od ostalih država potpisivanje bilateralnih ugovora sa ciljem limitiranja svojih obaveza i prema tim trećim zemljama, pogotovo ukoliko uvidi potencijalne probleme kao što je, recimo, veliki broj povratnika iz određene zemlje koji su stekli državljanstvo te zemlje.  Vrlo je moguće da bi neke od tih zemalja, ukoliko su dozvolile BiH državljanima da zadrže BiH državljanstvo po primanju njihovog (što veliki broj zemalja dopušta), imale isti interes za takvim ugovorom da bi jednako umanjile određene međunarodne obaveze prema Bosni i Hercegovini.  Konačno, Član I(7)(d) također dozvoljava Bosni i Hercegovini da sve svoje državljane, uključujući i one koji imaju i državljanstvo ne-susjednih zemalja, tretira isključivo kao svoje državljane u onoj mjeri u kojoj to nije ograničeno međunarodnim obavezama.  Bosna i Hercegovina, stoga, može zahtijevati od svih svojih državljana korištenje BiH pasoša pri prelasku svojih granica, te niz raznih drugih obaveza.          

Jasno je, stoga, da Član I(7)(d) Ustava ne nalaže oduzimanje državljanstva osobama koje steknu državljanstvo drugih država, već da samo Bosni i Hercegovini ostavlja mogučnost da osobe koje su ujedno i državljani zemalja ugovornica Dayton-skog Sporazuma tretira isključivo kao svoje državljane, odnosno da im to drugo državljanstvo ne priznaje, osim u onim pitanjima koja su uređena bilateralnim sporazumima.  To je također jasno iz samog teksta Ustava, uključujući i Član I(7)(d) istog, što je predmet iducih sekcija.

[27] Bosna i Hercegovina, kao suverena država, može odlučiti koje međunarodne obaveze želi prihvatiti kroz te bilateralne ugovore. 

[28] Ugovor o Dvojnom Državljanstvu između Bosne i Hercegovine i SRJ, 29. oktobar 2002, Član 5. 

[29] Ibid, Član 10.  Ovo dodatno pokazuje da je funkcija bilateralnih ugovora pomenutih u Članu I(7)(d) Ustava da ostavi Bosni i Hercegovini mogučnost da suvereno odlučuje o nivou i vrsti obaveza koje će imati prema svojim državljanima koji su ujedno i državljani susjednih zemalja. 

  1. Tekstualna Interpretacija Člana I(7)(d) Ustava

              Stav naveden i razrađen u prethodnoj sekciji potrkepljen je činjenicom da Član I(7)(d) Ustava nigdje ne kaže da državljani Bosne i Hercegovine koji prime državljanstvo druge države automatski gube BiH državljanstvo.  Sve što ovaj član kaže, podsječamo, je da:

Državljani Bosne i Hercegovine mogu imati državljanstvo druge države, pod uslovom da postoji bilateralni ugovor između Bosne i Hercegovine i te države kojim se to pitanje uređuje, a koji je odobrila Parlamentarna skupština u skladu sa članom IV, stav 4, tačka (d). 

 

Bez obzira na tu činjenicu, protivnici promjene Člana 17 Zakona tvrde da termin “mogu imati” u ovom članu Ustava nalaže oduzimanje državljanstva onim osobama koje prime i državljanstvo druge države.  Jedno od osnovnih pravila interpretacije pravnih akata, međutim, je da ako ono što je rečeno u pravnom aktu može imati dva značenja, tvorac tog  akta nije željeo oba, već samo jedno.[30]  Iz svega dosad prikazanog, jasno je da Član I(7)(d) Ustava može imati dva značenja: da nalaže oduzimanje BiH državljanstva osobama koje prime državljanstvo druge države u odsustvu bilateralnog ugovora, ili da dopušta Bosni i Hercegovini da osobe koje pored BiH državljanstva imaju i drugo državljanstvo tretira isključivo kao svoje državljane, odnosno da ih tretira kao da to drugo državljanstvo nemaju,[31]  u odsustvu bilateralnog ugovora kojim se to pitanje dalje uređuje. 

[30] In ambiguo sermone non utrumque dicimus, sed id dumtaxat quod volumus. 

[31] U skladu sa međunarodnim obligacijama.  U slucaju Hrvatske i Srbije, koje su potpisnice Dayton-skog Sporazuma, Ustav BiH kao dio tog Sporazuma predstavlja modifikaciju drugih relevantnih obligacija koje su na snazi između Bosne i Hercegovine s jedne strane i te dvije zemlje s druge strane. 

S obzirom na taj konflikt između dva moguča značenja Člana I(7)(d) Ustava, te prihvatajući činjenicu da tvorci tog Člana nisu mogli željeti da on ima oba značenja, neophodno se je pozvati na drugo osnovno pravilo tumačenja pravnih akata, koje kaže da se u nejasnim stvarima treba držati humanijeg tumačenja.[32]  Prihvatajući tu maksimu, te kombinirajući je sa drugim indikacijama navedenim u ovom radu, jasno je koja interpretacija treba preovladati.  Naime, prvo tumačenje predviđa radikalne posljedice po stotine hiljada BiH državljana, dok drugo omogučava Bosni i Hercegovini da štiti svoj suverenitet, te da nije dužna snositi nesagledive finansijske, administrativne i druge troškove pri ispunjavanju međunarodno-pravnih obaveza.  Uzimajući u obzir činjenicu da je ogromna većina državljana Bosne i Hercegovine koji su primili državljanstva stranih zemalja otišla u te zemlje zbog ratnih dejstava, a u nemalom broju slučajeva pod direktnom prijetnjom smrću, ni najuža primjena humaniorem sententiam ne dozvoljava zaključak da Član I(7)(d) Ustava nalaže oduzimanje BiH državljanstva tim osobama, umjesto da samo ostavlja mogučnost Bosni i Hercegovini da štiti svoj suverenitet od susjednih država, te da ima kontrolu nad vrstom i nivoom međunarodnih obaveza prema njima.  Član I(7)(d) se, stoga, ne može interpretirati kao da nalaže oduzimanje BiH državljanstva osobama koje prime drugo državljanstvo u odsustvu bilateralnog sporazuma. 

[32] In ambiguis rebus humaniorem sententiam sequi oportet. 

Konačno, da je cilj autora ovog Člana bio da bez državljanstva ostavi stotine hiljada građana Bosne i Hercegovine, za očekivati je da bi bili puno precizniji u formulaciji tako radikalne stavke, te da bi koristili puno jasniji termin umjesto što su upotrijebili rijeci “mogu imati.”  Ovaj stav potkrepljen je činjenicom da je Ustav Bosne i Hercegovine u cjelosti jasan i precizan document koji sva pitanja prava građana tretira na koncizan način, a pravo na državljanstvo je jedno od elementarnih prava, ako ne i ono najfundamentalnije.  Takav Ustav, napisan u anglo-saksonskom stilu, sa samo dvanaest članova, nije mogao oduzeti jedno takvo pravo stotinama hiljada građana na tako neprecizan način.

Šta više, cilj i suština gotovo svakog Ustava, a posebno onih pisanih po ne-evropskoj tradiciji, je da građanima garantuje prava i slobode a ne da im ista oduzima, pogotovo kada se radi o elementarnom pravu kao što je pravo na državljanstvo.  Naime, ne samo da je čitav jedan Član Ustava posvećen garantovanju građanskih prava,[33] već  jedina stavka Ustava koja oduzima određena prava građana je Član IX(1) koji nalaže da

Nijedno lice koje se nalazi na izdržavanju kazne, izrečene presudom Međunarodnog tribunala za bivšu Jugoslaviju, i niti jedna osoba koja je pod optužnicom Tribunala, a koja se nije provinovala naredbi da se pojavi pred Tribunalom, ne može biti kandidat ili imati bilo koju naimenovanu, izbornu ili drugu javnu funkciju na teritoriji Bosne i Hercegovine.[34] 

 Ovaj Član se, međutim, odnosi na relativno uzak broj lica koja su kristalno jasno precizirana, a pravo koje je tim licima oduzeto je u tančine definisano.  To pokazuje da su autori Ustava, kada su željeli oduzeti određeno građansko pravo, bili u potpunosti sposobni da kreiraju jasne termine kojima se to pravo uskraćuje, te je za očekivati da bi isto uradili sa Članom I(7)(d) da su imali namjeru da njime oduzmu državljanstvo stotinama hiljada državljana Bosne i Hercegovine.

B. Ustav BiH Zabranjuje Lišavanje BiH Državljanstva na Osnovu Posjedovanja Državljanstva Druge Države sa kojom ne Postoji Bilateralni Ugovor

           Prethodna sekcija je obznanila i obražlozila činjenicu da Član 17 Zakona o Državljanstvu nije uslovljen Ustavom, te time postavila temelje za promjenu tog Zakona.  Još jači razlog za tu promjenu, međutim, proizilazi iz činjenice da se Član 17 Zakona direktno kosi sa nekoliko drugih odredbi Ustava, te kao takav ne samo da nije mandatiran Ustavom, već je od strane istog i zabranjen.  Analiza te činjenice  je predmet ove sekcije.    

[33] Ustav Bosne i Hercegovine, Član II(1-8). 

[34] Ibid, Član IX(1). 

  1. Interpretacija Člana I(7)(c) Ustava

Prvenstveno, Član I(7)(c) Ustava precizira da

Sva lica koja su bila državljani Republike Bosne i Hercegovine, neposredno prije stupanja na snagu ovog Ustava, su državljani Bosne i Hercegovine.  Državljanstvo lica koja su naturalizovana poslije 6.4.1992. godine, a prije stupanja na snagu ovog Ustava, regulisaće Parlamentarna skupština.

Ovaj član, dakle, jasno afirmiše da je državljanstvo Bosne i Hercegovine pravo koje je zagarantovano svim licima koja su to državljanstvo imala prije stupanja na snagu Ustava, i to pravo je kvalifikovano samo u slučaju lica koja su naturalizovana između 6. aprila 1992-e godine i stupanja na snagu Ustava.  Prva rečenica Člana I(7)(c) Ustava, dakle, precizira da je državljanstvo Bosne i Hercegovine pravo osoba koje su to državljanstvo imale prije stupanja na snagu Ustava, dok druga rečenica tog Člana uspostavlja striktnu i jasnu granicu slučajeva u kojim se to pravo može limitirati.  Naime, sama činjenica da je u drugoj rečenici ta granica eksplicitno i nedvojbeno navedena govori da autori Ustava nisu željeli uspostavljati bilo kakve druge granice ili limite prava koje je zagarantovano u prvoj rečenici Člana I(7)(c) Ustava. 

            Očito je, stoga, da su autori Ustava, dajući eksplicitno pravo Parlamentarnoj Skupštini da reguliše BiH državljanstvo samo uskog kruga osoba koje su imale to državljanstvo prije stupanja na snagu Ustava, dakle onih koje su to državljanstvo dobili naturalizacijom nakon 6. aprila 1992-e godine, istovremeno implicitno eliminisali takve ingerencije Parlamentarne Skupštine u slučaju svih drugih osoba koje su BiH državljanstvo imale prije stupanja na snagu Ustava.  Iz Člana I(7)(c) Ustava, dakle, proizilazi ne samo da Član 17 Zakona o Državljanstvu nije mandatiran Članom I(7)(d) Ustava, već da je ta ista odredba Zakona neustavna bar kada je u pitanju ogromna većina osoba koje su BiH državljanstvo imale prije stupanja na snagu Ustava.  Da je Član 17 Zakona neustavan i u slučaju svih BiH državljana, uključujući i one koji su BiH državljanstvo stekli nakon stupanja na snagu Ustava, pokazuje iduća sekcija. 

  1. Interpretacija Člana I(7)(b) Ustava

Član I(7)(b) Ustava nalaže da        

Niko ne može biti lišen državljanstva Bosne i Hercegovine, ili entiteta, po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili bilo koji drugi status.  

Prije svega, neophodno je navesti da je ovaj Član gotovo doslovno prepisan iz Evropske Konvencije o Zaštiti Ljudskih Prava.[35]  Član 14 te Konvencije, naime, precizira da

Uživanje prava i Sloboda navedenih u ovoj Konvenciji je garantovano bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili bilo koji drugi status.[36]  

 

Jedina razlika, dakle, između Člana I(7)(b) Ustava i Člana 14 Evropske Konvencije je što Konvencija  zabranjuje diskriminaciju u lišavanju prava i sloboda garantovanih u drugim članovima Konvencije na jednom od navedenih osnova, dok Ustav zabranjuje diskriminaciju u lišavanju državljanstva Bosne i Hercegovine na bilo kojem od tih istih osnova.    

            S obzirom na činjenicu da ovakva identičnost tih navedenih osnova nikako ne može biti slučajnost, već da je taj dio Člana I(7)(b) Ustava očito prepisan iz Evropske Konvencije, interpretacija tog Člana Ustava mora biti u skladu sa interpretacijom Člana 14 Konvencije.[37]  Stoga, pošto je za interpretaciju Konvencije zadužen Evropski Sud za Ljudska Prava,[38] odluke tog Suda nude najautoratitivniji osnov za tumačenje relevantnih odredbi Člana I(7)(b) Ustava.  Vraćajući se na gore navedeni tekst tog Člana, jasno je da predmet interpretacije trebaju biti rijeci “drugi status” jer je to jedini dio tog Člana kojim se može osporiti lišavanje državljanstva Bosne i Hercegovine na osnovu sticanja ili posjedovanja državljanstva druge zemlje u odsustvu bilateralnog ugovora.

[35] Evropska Konvencija o Zaštiti Ljudskih Prava i Osnovnih Sloboda (zajedno s Protokolima), 4. novembar 1950, 213 U.N.T.S. 221 [u daljem tekstu Evropska Konvencija]. 

[36] Evropska Konvencija, Član 14.  Činjenica o identičnosti ove dvije odredbe čak ne može biti osporena ni potencijalnim greškama u prevodu.  Naime, gore podvuceni dio Člana 14 Konvencije je na engleskom jeziku identican engleskoj verziji tog dijela Člana I(7)(b) Ustava (engleska verzija je, šta više, jedina originalna, a time i autoritativna, verzija Ustava). 

[37] Ovaj stav je pojačan činjenicom da Član II(2) Ustava kaže da Evropska Konvencija ima prioritet nad svim ostalim zakonima u Bosni i Hercegovini. 

[38] Evropska Konvencija, Sekcija IV (Članovi 38-56) [u daljem tekstu Evropski Sud]. 

            Trebalo bi biti jasno iz samog teksta da Član I(7)(b) Ustava, kroz odredbu da “niko ne može biti lišen državljanstva Bosne i Hercegovine, ili entiteta, po bilo kojem osnovu kao što je…drugi status,” zabranjuje lišavanje BiH državljanstva na osnovu posjedovanja drugog državljanstva u odsustvu bilateralnog ugovora jer posjedovanje takvog državljanstva potpada pod termin “drugi status.”  U ovom slučaju, međutim, nije neophodno zahtjevati da se osloni isključivo na zdrav razum da bi se ta interpretacija prihvatila.  Evropski Sud je, naime, imao priliku razraditi i interpretirati taj termin u desetinama slučajeva, a njegove odluke jasno oslikavaju koliko, i kakvu vrstu, pojmova taj isti termin obuhvata.  Dovoljno je fokusirati se na nekolicinu tih slučajeva da bi se pokazalo da termin “drugi status” obuhvata posjedovanje drugog državljanstva u odsustvu bilateralnog sporazuma, te da zbog toga Član I(7)(b) Ustava zabranjuje lišavanje državljanstva Bosne i Hercegovine po takvom osnovu. 

U jednom slučaju, građanin Austrije je tužio svoju državu jer je bio osuđen zbog homoseksualnog spolnog odnosa sa osobom mlađom od osamnaest godina.  Pošto je austrijski zakon dozvoljavao heteroseksualni odnos sa takvom osobom, ali ne i homoseksualni, Sud je presudio da je postojao različit tretman protiv apelanta na osnovu njegove spolne orijentacije, te da taj osnov potpada pod termin “drugi status.”[39]     U slučaju u kom je građanin Litvanije tužio tu državu zbog otpuštanja sa posla na osnovu njegovog statusa kao “bivši KGB-ov oficir,” Sud je presudio u njegovu korist, donoseći odluku da je takav status obuhavaćen terminom “drugi status.”[40]  Šta više, u slučaju u kom je građanin Francuske tužio svoju državu zbog lišavanja određenog prava na osnovu njegovog statusa kao “posjednik zemljista manjeg od 20 hektara,” Sud je također donio odluku u njegovu korist, presuđujući da termin “drugi status” aplicira kada se pravi razlika “između malih i velikih zemljoposjednika.”[41]  Konačno, jedan drugi slučaj koji je također potekao iz Francuske je vjerovatno i najilustrativniji za potrebe ovog rada.  U tom sporu, Sud je presudio u korist Francuskog građanina kom je bila uskraćena invalidska penzija na osnovu njegovog statusa kao “nedržavljanin Francuske ili jedne od država sa kojima Francuska ima ugovor o invalidskom osiguranju,” odlučivši da takav status potpada pod termin “drugi status,” te da je različit tretman na osnovu tog statusa nedozvoljen.[42]  

S obzirom na gore navedene primjere interpretacije termina “drugi status” od strane Evropskog Suda, jasno je da taj termin, u kontekstu Člana I(7)(b) Ustava, mora obuhvatati i status kao “posjednik državljanstva države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor,” te da taj isti Član stoga zabranjuje lišavanje BiH državljanstva po tom osnovu.  Naime, ako statusi kao što su “spolno opredjeljenje,” “bivši oficir KGB-a,” “vlasnik zemljišta manjeg od 20 hektara,” ili “nedržavljanin Francuske ili države sa kojom Francuska ima ugovor o invalidskom osiguranju,” potpadaju pod termin “drugi status,” što su samo neki od desetina primjera, onda proizilazi da taj termin obuhvata i status “posjednika državljanstva države sa kojom Bosna i Hercegovina nema bilateralni sporazum o tom pitanju.”  Stoga, pošto Član I(7)(b) zabranjuje lišavanje državljanstva Bosne i Hercegovine “po bilo kojem osnovu kao što je…drugi status,” a gore-navedeni primjeri pokazuju da se posjedovanje drugog državljanstva u odsustvu bilateralnog sporazuma mora gledati kao “drugi status,” argumenti da Član I(7)(d) Ustava nalaže oduzimanje BiH državljanstva osobama sa tim statusom ne samo da nisu pravno valjani, nego su, zajedno sa Članom 17 Zakona o Državljanstvu, protivni Ustavu. 

[39] Case of Wolfmayer v. Austria, No. 5263/03, (26 April 2005), Para. 36-40.  Ista odluka koja se zasnivala na sličnim činjenicama donesena je u nekoliko drugih slučajeva, uključujući i Case of Salgueiro De Silva Mouta v. Portugal, No. 33290/96, (21 December 1999).    

[40] Case of Rainys and Gasparavičius v. Lithuania, Nos. 70665/01 and 74345/01, (7 April 2005), Para. 34-36.  Odluka koja se odnosila na slične činjenice, donesena je po istom osnovu i u slučaju Sidabras and Džiautas v. Lithuania, Nos. 55480/00 and 59330/00 (27 July 2004).   

[41] Case of Chassagnour and Others v. France, Nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, (29 April 1999), para. 86-95.  U tom slučaju, predmet spora je bio francuski zakon po kom su vlasnici zemljišnih posjeda većih od 20 hektara (60 hektara u pojedinim opštinama) imali pravo zabraniti drugim osobama lov na svom zemljištu, dok vlasnici posjeda manjih od 20 (odnosno 60) hektara nisu.  Apelantov status kao vlasnik zemljišta manjeg od 20 hektara Sud je procijenio kao “drugi status.” 

[42] Case of Koua Poirrez v. France, No. 40892/98, (30 September 2003), Para. 36-50.             

Za očekivati je, naravno, da bi neko mogao ponuditi kontra-argumente ovom stavu, te je neophodno pobiti sve takve potencijalne teorije prije nego što iste budu i ponuđene.  Jedan takav potencijalni kontra-argument bi bio da Član 14 Evropske Konvencije nema nezavisnu operativnu snagu,[43] da kao takav aplicira samo u zaštiti prava zagarantovanih drugim članovima te Konvencije, te da stoga ne može služiti kao vodič za interpretaciju Člana I(7)(b) Ustava.  Upravo u tome, međutim, se nalazi ključna razlika između Člana 14 Evropske Konvencije i Člana I(7)(b) Ustava.  Naime, dok Član 14 Konvencije samo pobraja osnove po kojim se niko ne smije lišiti prava i sloboda zagarantovanim u drugim, dakle operativnim, članovima Konvencije, jedan takav operativni paragraf sadržan je u samom tekstu Člana I(7)(b) Ustava, jer kaže da “niko ne može biti lišen državljanstva Bosne i Hercegovine…”  Dakle, dok Član 14 Evropske Konvencije samo izlistava statuse na osnovu kojih niko ne može biti lišen prava i sloboda navedenih u drugim članovima te Konvencije, Član I(7)(b) Ustava ide korak dalje te jedno takvo pravo – pravo da osoba ne bude lišena BiH državljanstva – navodi u istoj rečenici u kojoj izlistave statuse na osnovu kojih se to pravo ne može oduzeti.  Fokus uporedbe ova dva člana, stoga, ostaje na njihovim identičnim dijelovima kroz koje se interpretira termin “drugi status,” jer razlike koje postoje samo dalje doprinose tezi da je Član I(7)(b) ciljno dizajniran da ima nezavisnu operativnu snagu kojom štiti pravo osoba da ne budu lišene BiH državljanstva na osnovu jednog takvog statusa.  Taj Član, dakle, istovremeno definiše i određeno pravo i osnove po kojim to pravo ne moze biti oduzeto.

Da je to tako pokazuje i činjenica da su prava i slobode koje su zagarantovane Evropskom Konvencijom eksplicitno navedeni u Članu II(2) Ustava kao standardi koji imaju prioritet nad svim ostalim zakonima u Bosni i Hercegovini.  Naime, pošto Evropska Konvencija u svojim operativnim članovima ne garantuje pravo da osoba ne bude lišena državljanstva, takvo jedno dodatno pravo bilo je neophodno uvrstiti u neki drugi član Ustava, što je postignuto Članom I(7)(b).  Prava koja su zagarantovana Evropskom Konvencijom, kao i zabrana njihovog lišavanja na jednom od izlistanih osnova, u Bosni i Hercegovini se, dakle, ostvaruju kroz Član II(2) Ustava, dok Član I(7)(b) dodaje i pravo da osoba ne može biti lišena BiH državljanstva na osnovu bilo kojeg od tih istih osnova.    

Drugi potencijalni kontra-argument je da, slijedeći interpretaciju Člana 14 Evropske Konvencije od strane Evropskog Suda, posjedovanje drugog državljanstva ne može biti obuhvaćeno terminom “drugi status” jer Član 14 “štiti osobe u sličnim situacijama od različitog tretmana u lišavanju njima zagarantovanih prava.”[44]  Logika takvog potencijalnog kontra-argumenta bi bila da državljani Bosne i Hercegovine koji imaju i neko drugo državljanstvo nisu u “sličnoj situaciji” kao državljani Bosne i Hercegovine koji imaju samo BiH državljanstvo, te da zbog toga principi interpretacije Člana 14 Konvencije, aplicirani mutatis mutandis kroz Član I(7)(b) Ustava, ne pružaju zaštitu takvim osobama.  Ovaj potencijalni argument je slab na samom svom početku, jer, kad bi nastavio svojim logičnim slijedom, tvrdio bi da je zakon koji osobe jedne rase lišava državljanstva ustavan jer te osobe nisu u “sličnoj situaciji” kao osobe druge rase.  “Slična situacija,” dakle, mora postojati u svim drugim sferama osim u onoj na osnovu koje je različit tretman koji se vrši zabranjen. [45]  Upravo to je, uostalom, i čitava poenta Člana I(7)(b) Ustava, Člana 14 Konvencije, i sličnih odredbi, jer su te odredbe dizajnirane da štite prava i slobode osoba koje su u nećem različite od ostalih osoba, a kojima se upravo na osnovu te različitosti takva prava i slobode uskraćuju.   

Međutim, čak i ukoliko bi ovaj potencijalni kontra-argument bio prihvaćen, mora se podsjetiti da Član 17 Zakona o Državljanstvu ne nalaže gubljenje BiH državljanstva na osnovu posjedovanja drugog državljanstva, već na osnovu posjedovanja drugog državljanstva u odsustvu bilateralnog ugovora o tom pitanju sa tom državom.  Zakon, stoga, pravi direktnu diskriminirajuću razliku između BiH državljana koji imaju državljanstva država potpisnica takvih bilateralnih ugovora i BiH državljana koji imaju državljanstva država nepotpisnica istih.  Bez dileme, osobe iz prve i druge kategorije nalaze se u “sličnoj situaciji” – sve imaju državljanstvo druge države.  Osobama iz druge kategorije se, međutim, uskraćuje njihovo pravo da ne budu lišeni BiH državljanstva na osnovu jednog od pobrojanih statusa, u ovom slučaju statusa posjednika državljanstva države sa kojom nije potpisan bilateralni ugovor, koji, kao što je već demonstrirano, potpada pod termin “drugi status.”  Ovakva situacija je skoro potpuno analogna gore-navedenom slučaju Koua Poirrez v. France u kom je Evropski Sud odlučio da je uskraćivanje invalidske penzije “nedržavljaninu Francuske ili jedne od država sa kojima Francuska ima ugovor o invalidskom osiguranju” zabranjeno jer je bilo bazirano na “drugom statusu” te osobe, odnosno njenom statusu kao državljanin države nepotpisnice takvog ugovora.  Drugi kontra-argument, dakle, nije pravno valjan, a iz toga dalje proizilazi ne samo da Član 17 Zakona o Državljanstvu nije uslovljen Članom I(7)(d) Ustava, već da je isti također neustavan jer se direktno kosi sa Članom I(7)(b) Ustava.[46] 

[43] Case of Chassagnou and Others v. France, Nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, (29 April 1999), Para. 89

[44] Case of Darby v. Sweden, No. 11581/85, (23 October 1990), Para. 31. 

[45] Evropski Sud je iznio identičan stav kroz frazu “slična situacija u svim drugim sferama” (original na engleskom jeziku “otherwise similar situations”).  Vidjeti, inter alia,  Case of Inze v. Austria, No. 8695/79, (28 October 1987), Para. 41; Case of Larkos v. Cyprus, No. 29515/95, (18 February 1999), Para. 29; Case of Chassagnour and Others v. France, Nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, (29 April 1999), Para. 91.  Ilustracije radi, zakon koji bi nalagao lišavanje državljanstva osoba koje imaju državljanstvo druge države i učestvuju u ratnim dejstvima protiv Bosne i Hercegovine bi bio ustavan jer takve osobe ne bi bile u sličnoj situaciji sa ostalim osobama koje imaju drugo državljanstvo.

[46] Stoga, čak i kad bi se prihvatila primjesa sa koje ovaj drugi potencijalni kontra-argument polazi – da posjedovanje drugog državljanstva ne potpada pod termin “drugi status” – Bosni i Hercegovini bi ostala samo opcija da mandatira lišavanje državljanstva svih osoba koje imaju drugo državljanstvo bez obzira na postojanje bilateralnog ugovora, jer ovaj paragraf jasno pokazuje da lišavanje državljanstva samo onih osoba koje imaju državljanstvo zemlje nepotpisnice bilateralnog ugovora jeste bazirano na “drugom statusu,” te kao takvo nedopustivo.  Takav scenario, međutim, bi ujedno izbrisao svaki argument da je Član 17 Zakona o Državljanstvu uslovljen Članom I(7)(d) Ustava.

Konačno, treći potencijalni kontra-argument na ovu teroriju bi bio artikulisan kroz činjenicu da zaštita koju pruža Član 14 Evropske Konvencije, a time, mutatis mutandis, i Član I(7)(b) Ustava,[47] nije neograničena.  Tačno je, naravno, da moraju postojati bar neki limiti na primjenu takvih odredbi, jer bi bilo neracionalno državama potpuno uskratiti opciju da u nekim slučajevima vrše različit tretman građana, pogotovo kada se radi o važnim državnim interesima.  Nije uopšte potrebno špekulisati koji standard bi bio prigodan pri odlučivanju u kakvim situacijama je odstupanje od ovih odredbi dozvoljeno jer je Evropski Sud napravio jasan jedan takav standard.  Specifično, Sud je u nekoliko slučajeva potvrdio pravilo da je “razlika u tretmanu nedozvoljena…ako nema objektivno i racionalno objašnjenje, odnosno ako ne stremi ka legitimnom cilju, i ako ne postoji racionalna proporcionalna veza između korištene metode i cilja koji se želi zadovoljiti.”[48]  Konačno, kod razmatranja “kada i u kojem nivou razlike u situaciji koja je slična u svim drugim sferama dozvoljavaju različit tretman,”[49] moraju se uzeti u obzir “sve relevantne činjenice, sam problem, kao i njegova pozadina.”[50]

Upravo uzimajući sve te stvari u obzir, u kombinaciji sa gore-navedenim standardom, jasno je da se ovaj treći potencijalni kontra-argument ne bi pomakao dalje od konstatacije da postoje limiti na zaštite koje Član 14 Evropske Konvencije, odnosno Član I(7)(b) Ustava, pruža.  Naime, limiti koji postoje su svjetlosnim godinama daleko od “objektivnosti i racionalnosti objašnjenja” i “legitimnosti cilja” koji stoje iza Člana 17 Zakona o Državljanstvu.  Političari iz manjeg BiH entiteta u najboljem slučaju nevješto kriju da je njihov cilj u odbijanju prijedloga za promjenu tog Člana lišavanje državljanstva stotina hiljada državljana Bosne i Hercegovine, mahom Bošnjaka, a takav cilj ne samo da nije legitiman ni po najnižim mogučim standardima, već je i nastavak politike genocida započete 1992-e godine.  Što se tiče njihovog objašnjenja – da je Član 17 Zakona o Državljanstvu mandatiran Članom I(7)(d) Ustava – to objašnjenje, suočeno sa argumentima i pokazateljima sadržanim u ovom radu, gubi i ono malo lažne “objektivnosti i racionalnosti.”  Jedini dio ovog pravila koji pobornici ovog stava zadovoljavaju je onaj koji nalaže da mora “postojati proporcionalna veza između korištene metode i cilja koji se želi zadovoljiti,” jer je Član 17 Zakona o Državljanstvu jedina moguča metoda oduzimanja državljanstva stotinama hiljada ljudi, osim, naravno, one koja je korištena između 1992-e i 1995-e, no kroz tu se već i svaka primjesa proporcionalnosti gubi. 

Da sve ovo nije neutemeljena konstatacija pokazuje činjenica da do sada nije ponuđen niti jedan drugi cilj, racionalan ili neracionalan, koji se želi ostvariti kroz Član 17 Zakona o Državljanstvu.  Šta više, nekoliko puta su započete inicijative u Parlamentu BiH da se ovaj Član ukloni iz Zakona, no svaki put su gore-navedeni protivnici blokirali ove pokušaje, nerijetko pritom artikulišući svoj cilj radi skupljanja političkih poena u svom entitetu.  Problem, također, već nekoliko godina privlači konstantu pažnju medija, međunarodne zajednice, i raznih nevladinih organizacija, koji mahom ukazuju na urgentnu potrebu za ukidanjem Člana 17 Zakona, no ukopana manjina, koristeći pravo veta, uporno istrajava na svom cilju, koji je ujedno i jedini artikulisani cilj za očuvanje ovog Člana. 

Čak i da postoji neki drugi cilj, on se ni u kom slučaju ne bi mogao smatrati racionalnim kada se u obzir uzmu “sve relevantne činjenice, sam problem, kao i njegova pozadina.”[51]  Bosna i Hercegovina odudara od većine drugih država po ovom pitanju, ako čak ne i od svih drugih država današnjice, kada se uzme u obzir procenat stanovnika koje je izgubila u ratu, što kroz smrt što kroz iseljeništvo.  Ljudi koji su potražili utocište od rata, a nerijetko samim tim i od direktne smrti, mahom su ga našli u zemljama koje imaju relativno liberalne standarde za sticanje državljanstva.[52]  Ove zemlje, osim što sticanje njihovog državljanstva omogučavaju u kratkom periodu, ne zahtjevaju odricanje od matičnog državljanstva, pa je ogromna većina izbjeglica iz Bosne i Hercegovine, da bi sebi omogučila što normalniji život, iskoristila te pogodnosti te stekla i državljanstvo tih zemalja.  Gotovo niko od tih ljudi nije Bosnu i Hercegovinu napustio svojom voljom koja bi se mogla smatrati neovisnom od ratnih dejstava.   

[47] Mogao bi se u startu napraviti argument da Ustav, kao najviši pravi akt jedne države, ne podliježe nikakvim ograničenjima (za razliku od Evropske Konvencije koja je ugovor između desetina država sa razlicitim situacijama i potrebama).  Pošto je Član I(7)(b), međutim, gotovo doslovno prepisan iz Člana 14 Evropske Konvencije, očita namjera je bila da se mora interpretirati na isti način, i u skladu, sa tom Konvencijom.  

[48] Vidjeti, inter alia, Case of Inze v. Austria, No. 8695/79, (28 October 1987), Para. 41; Case of Lithgow and Others v. The United Kingdom, No. 9006/80;9262/81;9263/81, (8 July 1986), Para. 116; Case of Mazurek v. France, No. 34406/97, (11 February 2000), Para. 48.     

[49] Case of Inze v. Austria, No. 8695/79, (28 October 1987), Para. 41. 

[50] Ibid. 

[51] Case of Inze v. Austria, No. 8695/79, (28 October 1987), Para. 41.

[52] Primjera radi, oko 150,000 državljana Bosne i Hercegovine otišlo je u Sjedinjene Države, preko 25,000 u Kanadu, oko 10,000 u Auštraliju, te desetine hiljada u slicne zemlje kao što su Velika Britanija, Danska, Norveška, i Holandija.  http://www.unhcr.ch.         

“Problem,” dakle, je to što Član 17 Zakona o Državljanstvu nalaže oduzimanje državljanstva stotinama hiljada BiH državljana, praktično en masse, “pozadina” tog problema nalazi se u ratu i genocidnom projektu čiji je glavni cilj upravo i bio da ubije ili protjera iz Bosne i Hercegovine te osobe, a “sve relevantne činjenice” ukazuju ne samo da Član 17 Zakona nije mandatiran Ustavom, nego da i parlamentarna većina želi promjenu tog Člana, te i da Bosna i Hercegovina, osakaćena i devastirana ratom, ne može sebi priuštiti gubitak tako ogromnog broja državljana.   Uzimajući sve to u obzir, jasno je da ne postoji, niti može postojati, “objektivno i racionalno objašnjenje” za očuvanje Člana 17 Zakona, i da isti “ne stremi ka legitimnom cilju,” što bez dileme ukazuje da limiti koje dozvoljava Član 14 Evropske Konvencije, a time i Član I(7)(b) Ustava, ne apliciraju u ovom slučaju, te da je Član 17 Zakona neustavan.

Ilustracije radi, vrijedi razmotriti jedan konkretan primjer koji dalje doprinosi stavovima iznesenim u prethodnim paragrafima.  Kao što je već objašnjeno,[53] Član I(7)(c) Ustava, dozvoljava Parlamentarnoj Skupštini da “reguliše,” BiH državljanstvo “lica koja su naturalizovana poslije 6.4.1992. godine, a prije stupanja na snagu…Ustava.”  Pošto ovaj dio Člana I(7)(c) Ustava ne sadrži bilo kakva ograničenja, implicitno  proizilazi da Parlamentarna Skupština, kroz pravo da državljanstvo takvih osoba “reguliše,” može isto i oduzeti nekim, ali i svim, takvim osobama samo na osnovu njihove naturalizacije u određenom periodu.[54]  Na prvi pogled izgleda da bi se takav potez direktno kosio sa Članom I(7)(b) istog, jer bi u takvim slučajevima lišavanje državljanstva bilo zasnovano na osnovu “drugog statusa,” odnosno statusa osobe kao “državljanin naturalizovan između 6. aprila 1992-e godine i stupanja na snagu Ustava.”  Takva lica su u “sličnoj situaciji” u svim drugim sferama kao i svi drugi državljani Bosne i Hercegovine, osim u onoj sferi na osnovu koje se različit tretman upravo i vrši.[55] 

Međutim, u ovom slučaju bi bar postojali neki argumenti da apliciraju limiti na zaštitu koje Član 14 Evropske Konvencije, a time i Član I(7)(b) Ustava, dozvoljava.  Naime, mogao bi se napraviti argument[56] da je “objašnjenje” za različit tretman – masivni propusti pri provođenju svih zakonskih odredbi pri naturalizaciji osoba u ovom periodu – “racionalno i objektivno,” da je “cilj” -  odstranjivanje iz BiH stranih elemenata povezanih sa terorizmom – “legitiman,” te da postoji “racionalna proporcionalna veza” između “metode” koja se koristi – zakonska procedura u Parlamentarnoj Skupštini – i tog cilja.  Također, uzimajući u obzir da je “problem” to što je sigurnost BiH potencijalno ugrožena od strane ovih osoba, da je “pozadina problema” to što se mahom radi o osobama koje su u BiH došle isključivo da učestvuju u ratu, te da “ostale relevantne činjenice” ukazuju na to da je rješavanje ovog problema za Bosnu i Hercegovinu od ogromne važnosti. 

Čak i ovako potencijalno jaki argumenti vjerovatno ne bi bili dovoljni da se oduzimanje državljanstva nekoj osobi samo na osnovu njenog statusa kao “državljanin naturalizovan između 6. aprila 1992-e godine i stupanja na snagu Ustava,” a pogotovu ne svim takvim osobama en masse, smatra u skladu sa Članom I(7)(b) Ustava, i gotovo je sigurno da bi svako takvo lišavanje državljanstva moralo biti opravdano nekim dodatnim argumentom (individualna povezanost sa terorizmom, itd). 

Ilustrativna vrijednost ovog primjera je, dakle, to što pokazuje da limiti na zagarantovanu zaštitu koje Član 14 Evropske Konvencije, a time, mutatis mutandis, i Član I(7)(b) Ustava, dozvoljava, podliježu izuzetno visokom standardu, te da objašnjenje za korištenje istih, i cilj koji se time želi postici, moraju zadovoljiti racionalnost, objektivnost, i legitimitet na izuzetno jak način.  U ovom primjeru se to objašnjenje i cilj bar mogu artikulisati na jedan takav način, dok oduzimanje državljanstva stotinama hiljada ljudi zbog njihovog statusa kao “posjednici državljanstva druge države sa kojom nije potpisan bilateralni ugovor” ne samo da nije ni blizu zadovoljavanja tog standarda, već za to ne postoji niti jedno potencijalno racionalno objašnjenje, niti postoji iti jedan potencijalno legitiman cilj koji bi se time ostvario. 

Član 17 Zakona o Državljanstvu je, stoga, u direktnoj suprotnosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine, specifično sa Članovima I(7)(b) i I(7)(c) istog, ne potpada u slučajeve u kojima su bilo kakvi izuzetci dozvoljeni, kao takav ne može biti uslovljen Članom I(7)(d) Ustava, te se zbog svega toga ne može primjenjivati i mora biti ukinut.  Šta više, da Član 17 Zakona, odnosno argument da je isti mandatiran Članom I(7)(d) Ustava, ne zadovoljava osnovnu pravnu logiku, pokazuje iduća sekcija.             

C. Pravna Logika

Nelogičnost zaključka da su autori Ustava imali namjeru da kroz Član I(7)(d) istog liše državljanstva osobe koje posjeduju državljanstvo druge države u odsustvu bilateralnog ugovora može se naći u nekoliko primjera.  Prvi takav primjer je da bošnjački članovi pregovaračkog tima u Dayton-u nisu imali nikakav razlog da pristanu na ovu odredbu Ustava ukoliko su mislili da bi kroz nju iz državljanstva ispisali jednog od glavnih članova tog tima, Muhameda Šačirbegovića, koji ima američko državljanstvo, jer nikad nije postojala šansa za potpisivanje takvog ugovora sa Sjedinjenim Državama.  No, to ipak nije najveća nelogičnost jer se ipak radi o samo jednoj osobi.  Veća nelogičnost proizilazi iz činjenice da je gotovo nemoguče zamisliti da bi bošnjački pregovarači pristali na ovu odredbu Ustava ukoliko su mislisli da bi ona mogla imati efekat lišavanja BiH državljanstva stotine hiljada izbjeglica, jer bi znali da bi takva interpretacija imala najveće poslijedice po bošnjački narod.  No, ni to nije najveća nelogičnost iza takve interpretacije, jer, iako se ovaj put radi o “malo” većem broju, još uvijek je to ipak “samo” par stotina hiljada ljudi. 

Najveća nelogičnost, naime, se nalazi kada se razmotre razmišljanja pregovarača iz reda hrvatskog naroda, koji, da su mislili da Član I(7)(d) Ustava mandatira oduzimanje BiH državljansta osobama koje imaju državljanstvo države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor, bi, pristajući na tu odredbu, stavili na kocku ne samo BiH državljanstvo svih članova svog pregovaračkog tima, već i BiH državljanstvo gotovo svih pripadnika svog naroda.  U tom slučaju, broj je ipak malo veći od “samo” par stotina hiljada ljudi, i ne samo da obuhvata nekih 700,000 ljudi, već, samim tim, i čitav jedan konstitutivni narod.  Ova nelogičnost postaje pogotovo očita kada se razmotri da bi ulog jednog takvog kockanja bio strahovito nesrazmjeran bilo kakvom potencijalnom “dobitku,” a taj ulog bi, kao što će ova sekcija pokazati, mogao zavisiti od puke volje samo nekoliko osoba, odnosno, u najgorem slučaju, od samo tri osobe. 

Opšte je poznata činjenica da ogroman broj osoba iz reda hrvatskog naroda u Bosni i Hercegovini ima i državljanstvo Hrvatske još od samog pocetka 1992-e godine.  Dodatne osobe, koje nisu stigle završiti potrebne birokratske procedure tokom rata, svakako su to uradili do kraja 1995-e godine, dok su praktično svi to uradili već u prvim godinama nakon rata.  Iako ne postoje zvanične statistike, procenat državljana Bosne i Hercegovine hrvatske nacionalnosti koji ujedno imaju i državljanstvo Hrvatske je svakako blizu 100 posto.  Ukoliko je, dakle, tačna interpretacija da Član I(7)(d) Ustava nalaže oduzimanje BiH državljanstva osobama koje imaju i državljanstvo države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor, potpisivanje takvog ugovora sa Hrvatskom bi bio jedini način da BiH državljani hrvatske nacionalnosti, njih 700,000 do 800,000, zadrže državljanstvo Bosne i Hercegovine.  Jedini drugi način bi bio da se oni odreknu hrvatskog državljanstva, na što bi se, za očekivati je, rijetko koji od njih odlučio.

Potpisivanje bilateralnog ugovora, međutim, nije rutinska procedura, i treba se preskočiti nekoliko stepenica da bi se do istog došlo.  Član I(7)(d) Ustava kaže da takve bilateralne ugovore mora odobriti Parlamentarna Skupština “u skladu sa članom IV, stav 4, tačka (d).”  Taj član, zauzvrat, precizira da je Parlamentarna Skupština “nadležna za…odlučivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora.”  Pošto je ratifikacija ugovora “zakonodavna odluka,” a “sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od strane oba doma,”[57] proizilazi da se mora slijediti procedura propisana u Članu IV(3)(d) Ustava, odnosno da “sve odluke u oba Doma donose se većinom glasova onih koji su prisutni i glasaju.”     

Do sada sve zvuči kao uobičajena parlamentarna procedura kakva se sprovodi svaki dan širom svijeta.  Ustavno ustrojstvo Bosne i Hercegovine, međutim, znatno odudara od ustrojstva većine ostalih zemalja, što se, između ostalog, vidi i kroz Član IV(3)(d) Ustava, koji, u svojoj cijelosti, kaže da

Sve odluke u oba doma donose se većinom glasova onih koji su prisutni i glasaju. Delegati i članovi će ulagati najveće napore kako bi većina uključivala najmanje jednu trećinu glasova delegata ili članova sa teritorije svakog entiteta. Ukoliko većina ne uključuje jednu trećinu glasova delegata ili članova sa teritorije svakog entiteta, predsjedavajući i njegovi zamjenici će, radeći kao komisija, nastojati da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja ne uspiju, odluke će se donijeti većinom onih koji su prisutni i glasaju, pod uslovom da glasovi protiv ne uključuju dvije trećine, ili više, delegata ili članova izabranih iz svakog entiteta.[58]

Parlamentarna Skupština, naravno, ima dva Doma – Dom Naroda koji se sastoji od delegata[59] i Predstavnički Dom koji se sastoji od članova.[60]  U Domu Naroda se nalazi 15 delegata, od kojih je dvije trećine (pet Bošnjaka i pet Hrvata) iz Federacije, dok jedna trećina (pet srpskih delegata) dolaze iz manjeg entiteta.[61]  Predstavnički Dom ima 42 člana, od kojih se dvije trećine, njih 28, biraju sa teritorije Federacije, dok se jedna trećina, njih 14, bira sa teritorije drugog entiteta. 

[54] Samo “regulisanje” državljanstva takvih osoba, bez propratnog lišavanja istog od strane Parlamentarne Skupštine, ne bi potpadalo pod zaštitu Člana I(7)(b) Ustava, jer taj član zabranjuje samo lišavanje državljanstva na osnovu jednog od pobrojanih statusa.

[55] U najmanju ruku, ove osobe su u sličnoj situaciji kao i svi naturalizovani BiH državljani, osim u onoj sferi (naturalizacija između 6. aprila 1992-e godine i stupanja na snagu Ustava) na osnovu koje su podloženi različitom tretmanu. 

[56] Vidjeti str. 23 za podsječanje na standard koji je Evropski Sud artikulisao kao obavezan pri odstupanju od zagarantovanih zaštita.  

[57] Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(c).  Nema sumnje da “odlučivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora” potpada pod termin “zakonodavna odluka.”  Naime, Član IV(4), pored ovlastenja da odlučuje “o saglasnosti za ratifikaciju ugovora,” izlistava i druga ovlaštenja Parlamentarne Skupštine – “Donošenje zakona…,” (Član IV(4)(a)), “Odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine…,” (Član IV(4)(b)), “Odobravanje budžeta za institucije Bosne i Hercegovine,” (Član IV(4)(c)) – a sve te odluke moraju biti odobrene od strane oba Doma.   

[58] Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(d). 

[59] Ibid, Član IV(1).

[60] Ibid, Član IV(2). 

[61] Ibid, Član IV(1).  Bošnjačke i hrvatske delegate biraju bošnjački, odnosno hrvatski, delegati u Domu naroda Federacije, dok srpske delegate bira Narodna skupština Republike Srpske.  Ibid, Član IV(1)(a). 

 

            Kao što je već citirano, Član IV(3)(d) Ustava nalaže da nijedna odluka Parlamentarne Skupštine ne može biti donesena ukoliko protiv nje glasa “dvije trećine, ili više, delegata ili članova izabranih iz svakog entiteta.”[62]  Stoga, pošto je samo pet delegata izabrano iz jednog od tih entiteta, onog manjeg, niti jedna odluka Parlamentarne Skupštine, uključujući i one o ratifikaciji bilateralnih ugovora, ne može biti donesena ukoliko protiv iste glasaju samo četiri delegata iz tog entiteta.  Situacija u Predstavničkom Domu je samo malo bolja u brojčanom pogledu, no i u tom Domu je dovoljno da samo 10 članova izabranih iz manjeg entiteta glasa protiv predložene odluke da bi zaustavili donošenje iste.[63]  Ova procedura, za razliku od pozivanja na vitalni nacionalni interes,[64] ne podliježe bilo kakvoj provjeri od strane Ustavnog Suda ili nekog drugog tijela, već samo propisuje količinu i izvor glasova koji su neophodni da bi se predložena odluka usvojila u Parlamentarnoj Skupštini.   

Iz ovog proizilazi da samo četiri delegata[65] u Domu Naroda Bosne i Hercegovine, ili pak samo deset članova u Predstavničkom Domu, mogu zaustaviti sklapanje bilateralnog ugovora sa bilo kojom zemljom, uključujući i Hrvatsku, te, ako je tačno da Član I(7)(d) Ustava nalaže gubljenje državljanstva u odsustvu bilateralnog ugovora, time iz državljanstva ispisati čitav jedan narod, koji je pri tom i konstitutivni narod.  Ne može se, međutim, prihvatiti, kao moguča, teorija da bi hrvatski pregovarači u Dayton-u pristali da stave sudbinu gotovo cijelog svog naroda u ruke samo četiri osobe, pa ni deset, te je kao takva, ta interpretacija Člana I(7)(d) Ustava potpuno nelogična, a time nije, niti može biti, pravno valjana.  To se pogotovo vidi kada se uzmu u obzir pokazatelji iznjeti u ovom radu, odnosno činjenica da postoji potpuno objektivno i racionalno alternativno objašnjenje za značenje Člana I(7)(d) Ustava, te i za motivacije iza istog.      

            Za one koji bi napravili argument da je nemoguče zamisliti situaciju u kojoj bi čitav jedan narod bio ispisan iz državljanstva, odnosno da četiri, ili deset, osoba nikad ne bi mogli imati političku volju da to urade, dovoljno je reći da je to čista špekulacija, pogotovo kada se sagleda iz ugla koji je postojao u novembru 1995-e godine.  Dayton-ski sporazum je potpisan u vrijeme kada je znatno veći broj osoba imao političku i drugu volju da ubija, siluje, muči, protjeruje, i na razne druge načine zlostavlja stotine hiljada ljudi isključivo zbog nacionalne pripadnosti tih ljudi, te iz te perspektive ne bi bilo nimalo pametno ni logično za hrvatske pregovarače da oslone sudbinu čitavog svog naroda na takve špekulacije.  Čak i da su gledali nekoliko godina unaprijed, mogli su zamisliti scenarij po kom tako mali broj delegata ili članova iz manjeg BiH entiteta pokušava

iznuditi razne političke ustupke, držeći kao taoce čitav hrvatski narod u Bosni i Hercegovini.[66]

            Hrvatski pregovarači, međutim, ne bi ovakvu opasnost vidjeli samo kroz glasove delegata ili članova iz manjeg entiteta.  Pošto, kao što je već objašnjeno, niti jedna odluka Parlamentarne Skupštine ne može biti donesena ukoliko protiv nje glasa dvije trećine, ili više, delegata ili članova iz bilo kojeg od entiteta,[67] bilo bi dovoljno 19 članova Predstavničkog Doma izabranih iz Federacije da takve odluke blokira. [68]  Hrvatski pregovarači u Dayton-u su znali, s obzirom na sam odnos populacije u Federaciji, da će broj bošnjačkih članova iz Federacije u Predstavničkom Domu uvijek biti 19 ili više, a  to se pokazalo tačnim u svakom sastavu Predstavničkog Doma dosad.[69]  Iako je ovaj broj dosta veći od 4, pa i 10, sama činjenica da je od početka bilo jasno da će bošnjački članovi Predstavničkog Doma iz Federacije uvijek imati dvotrećinsku većinu, a time i mogučnost da sve odluke, pa i one o bilateralnim ugovorima, blokiraju, govori da je nemoguče zamisliti da bi hrvatski pregovarači pristali na scenarij po kom bi sudbinu gotovo čitavog svog naroda stavili u ruke ne samo srpskih delegata ili članova, već i bošnjačkih članova.[70]  U situaciji kakva je u Bosna i Hercegovini vladala 1995-e godine, a vlada i danas, takva ključna pitanja koja direktno afektiraju gotovo sve pripadnike jednog naroda, uz to još i konstitutivnog, ni pod kojim uslovima se ne stavljaju na kocku čiji ishod zavisi od volje tako malog broja pripadnika druga dva naroda.  Ne može se, stoga, prihvatiti teorija da bi hrvatski pregovarači pristali na Član I(7)(d) Ustava da isti nalaže gubljenje BiH državljanstva zbog posjedovanja drugog u odsustvu bilateralnog ugovora.

            Ovo međutim nije jedini scenarij po kom bi hrvatski narod, da je takva interpretacija Člana I(7)(d) Ustava tačna, bio u šaci druga dva naroda, već je, šta više, tek jedan u nizu sličnih scenarija.  Drugi takav scenarij tiće se pozivanja na vitalni nacionalni interes u Parlamentarnoj Skupštini.  Naime, Član IV(3)(e) Ustava kaže da

Predložena odluka Parlamentarne skupštine može biti proglašena destruktivnom po vitalni interes bošnjačkog, hrvatskog ili sprskog naroda većinom glasova iz reda bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata izabranih u skladu sa stavom 1, tačka (a). Za donošenje takve odluke biće potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od strane većine bošnjačkih, većine hrvatskih i većine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju.[71]

Ovaj Član Ustava daje ova ovlaštenja bošnjačkim, hrvatskim ili srpskim delegatima u Domu Naroda jer su oni izabrani “u skladu sa stavom 1, tačka (a).”[72]  Pošto svaki od tih naroda ima po pet delegata u Domu Naroda, to znači da su dovoljna samo tri glasa iz reda bilo kojeg od tih naroda da bilo koju predloženu odluku Parlamentarne Skupštine, uključujući i onu o ratifikaciji bilateralnog ugovora, proglase “destruktivnom po vitalni interes” tog naroda.  Kada se to dogodi, Član IV(3)(e) Ustava dalje precizira da predložena odluka Parlamentarne Skupštine može biti donesena samo uz saglasnost većine delegata svakog od tri pomenuta naroda, uključujući i onog naroda čiji su predstavnici predloženu odluku proglasili “destruktivnom po vitalni interes” svog naroda, što znači da opet samo tri delegata iz reda bilo kojeg naroda mogu blokirati donošenje takve predložene odluke.[73]

[62] Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(d).  Vrijedi napomenuti da ovaj Član Ustava ne kaže “delegata i članova,” već “delegata ili članova.”  Stoga, bez obzira na omjer glasova u jednom Domu, da bi predložena odluka bila donesena, broj glasova protiv te odluke ne smije uključivati dvije trećine ili više glasova iz jednog entiteta u drugom Domu.   

[63] Za razliku od Doma Naroda, članovi Predstavničkog Doma mogu biti bilo koje nacionalnosti bez obzira iz kog su entiteta, te nije naložen bilo kakav nacionalni omjer.  Od 14 članova tog Doma iz manjeg entiteta, međutim, čak njih 12 je iz reda srpskog naroda. http://www.parlament.ba/bos/pd/pik/poslanici.php.

[64] Pitanje pozivanja na vitalni nacionalni interes bit će obrađeno na idućim stranama. 

[65] Iz reda srpskog naroda. 

[66] Iako je uvijek postojala, i još uvijek postoji, opcija po kojoj bi Srbija dala svoje državljanstvo en masse srpskim građanima u BiH, to se još uvijek nije desilo, te srpski delegati ili članovi ne bi puno riskirali kroz ovakav potez.  Također, nema sumnje da bi taj potez bio strogo koordiniran između predstavnika iz tog entiteta i srbijanskih vlasti, te se time bilo kakav rizik ovakvog poteza svodi na minimum. 

[67] Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(d). 

[68] Predstavnički Dom se sastoji od 28 članova, te 19 članova čini dvije trećine.  Što se tice Doma Naroda, delegati samo jednog naroda izabrani iz Federacije ne bi mogli koristiti ovu metodu da blokiraju donošenje odluka, jer Član IV(3)(d) nalaže da predložena odluka ne može biti donesena ukoliko protiv nje glasa “dvije trećine, ili više, delegata ili članova …izabranih iz svakog entiteta.”  Pošto je broj delegata iz Federacije u Predstavničkom Domu 10 (pet Bošnjaka i pet Hrvata), dvije trećine neophodne za blokiranje predložene odluke u ovom Domu sacinjava 7 delegata.  Dakle, čak i da svih pet delegata iz reda jednog naroda koji dolaze iz Federacije glasa protiv predložene odluke, moralo bi im se pridružiti bar dva delegata iz reda drugog naroda da takvu odluku blokiraju ovom metodom (što, šta više, ovu metodu čini gotovo bezvrijednom za delegate iz Federacije jer se sve odluke svakako moraju donijeti većinom glasova u oba Doma, a većina u Domu Naroda je 8).  Ovo je, uzgred, samo jedan od nekoliko primjera povlaštenog položaja srpskog naroda, ali i manjeg entiteta, nad ostala dva naroda, odnosno nad Federacijom, no to je već tema za neki drugi rad i za neko buduće vrijeme.         

[60] Primjera radi, broj bošnjačkih članova tog Doma iz Federacije trenutno je 20.  Vidjeti http://www.parlament.ba/bos/pd/pik/poslanici.php.  

[70] Šta više, iako to možda u Dayton-u nije bilo toliko očito, bilo je za očekivati da će Bošnjaci uvijek uživati apsolutnu većinu u Predstavničkom Domu, te i na taj način moći blokirati predložene odluke Parlamentarne Skupštine.  Trenutno se u Predstavničkom Domu nalaze 22 Bošnjaka (dodatna dva su izabrana sa teritorije manjeg entiteta), što je za jedan više od broja koji je dovoljan da zaustavi donošenje odluka.  Naime, pošto Predstavnički Dom ima 42 člana, a odluke se donose “većinom glasova onih koji su prisutni i glasaju,” neophodno je da 22 člana glasaju za predloženu odluku da bi ista bila usvojena (50%+1).  Naravno, dok god je broj bošnjačkih članova iz manjeg entiteta samo dva, nedostatak ove apsolutne većine će istovremeno podrazumjevati i nedostatak neophodne dvotrećinske većine članova izabranih iz Federacije, bar u slučajevima glasanja po nacionalnoj liniji, ali to ne znači da se ta situacija neće promijeniti kroz povećan broj povratnika u manji entitet.  

[71] Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(e). 

[72] Vidjeti Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(1)(a). 

[73] Za očekivati je, naravno, da bi tri ili više predstavnika jednog naroda koji bi glasali da predloženu odluku proglase “destruktivnom po vitalni interes” tog naroda opet glasali i protiv usvojenja iste.  Također, iako Član IV(3)(e) precizira da predložena odluka proglašena “destruktivnom po vitalni interes” mora biti “izglasana od strane većine bošnjačkih, većine hrvatskih i većine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju,” nije potrebno ulaziti u matematičku analizu svih mogučih scenarija jer je za očekivati da bi pri donošenju tako važnih odluka svi delegati bili prisutni i da bi glasali.  

            Kod takvog scenarija, Član IV(3)(f) Ustava daje pravo većini “bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata” da stave “primjedbu na pozivanje na tačku (e),” odnosno na pozivanje na vitalni nacionalni interes, te dalje propisuje korake koji se moraju poduzeti u rješavanju tog pitanja.[74]  Ukoliko se to pitanje ne riješi u roku od pet dana, “predmet se upućuje Ustavnom sudu koji će po hitnom postupku preispitati proceduralnu ispravnost slučaja.”[75]  Iz ove odredbe Ustava, trebalo bi biti jasno da Ustavni Sud ne može ulaziti u opravdanost ili legitimitet proglašavanja predložene odluke “destruktivnom po vitalni interes…,” već da samo može preispitati da li su sve odredbe Člana IV(3), čiji je sam naslov “Procedura,” bile ispoštovane tokom procesa razmatranja te predložene odluke, njenog proglašavanja “destruktivnom po vitalni nacionalni interes,” stavljanja primjedbe na pozivanje na taj “vitalni nacionalni interes,” te poduzimanja koraka “u cilju razrješenja tog pitanja.” 

            Ustavni Sud, međutim, nije prihvatio ovakvu analizu, već je nekoliko puta odlučio da pored izjašnjavanja o proceduri, ima ovlasti da se izjasni i o meritumu pozivanja na vitalni nacionalni interes.[76]  U ovim odlukama, Ustavni Sud je iznio interesantnu teoriju za preuzimanje takvih ovlasti, te iako ta teorija ima nekoliko nedostataka koji bi pomogli da se ista pobije u nekom akademskom radu,[77] “odluke Ustavnog Suda su konačne i obavezujuce” i svaka analiza praktičnih problema poput ovog se mora vršiti u skladu sa tim istim odlukama.

            Pored konstatacije da ima ovlaštenja da odlučuje o meritumu pozivanja na vitalni nacionalni interes, te obrazloženja iste konstatacije,[78] Ustavni Sud, nažalost, nije ponudio dovoljno vodilja koje bi pomogle da se stvori jasan standard za odlučivanje o objektivnosti pozivanja na vitalni nacionalni interes.  Sud je, naime, ekplicitno rekao da se, osim navođenja konkretnog primjera iz Predmeta o kom je odlučivao, “neće upuštati u taksativno nabrajanje elemenata vitalnog interesa jednog naroda.”[79]  Osim toga, Sud je samo naveo jako širok spektrum, navodeci da će se

pri razmatranju svakog konkretnog slučaja…rukovoditi vrijednostima i principima koji su od suštinske važnosti za slobodno i demokratsko društvo koje otjelovljuje, između ostalog, poštovanje inherentnog dostojanstva čovjeka, ugađanje velikoj raznolikosti vjerovanja, poštovanje kulturnog identiteta i identiteta grupa, i vjera u društvene i političke institucije koje unapređuju učestvovanje pojedinaca i grupa u društvu.[80]

Ove navedene vrijednosti i principi, kao ni konkretne činjenice tog Predmeta, ne pomažu puno u analizi dopustivosti pozivanja na vitalni nacionalni interes pri ratifikaciji bilateralnih ugovora.  Iako to nije ekplicitno naveo, Sud se u ovom Predmetu također opasno približio poistovjećivanju dopustivosti takvog pozivanja sa samom ustavnošću predložene odluke.[81] To, naravno, ne može biti valjana formulacija jer bi time odredbe o vitalnom nacionalnom interesu iz Člana IV(3)(e-f) bile izlišne, s obzirom da Ustavni Sud svakako ima ovlasti da odlučuje o ustavnosti predloženih, a i donesenih, odluka Parlamentarne Skupštine kroz Član VI(3).  Iako je “plesao” oko ove formulacije, Sud je, na sreću, nije izrekao, te je čak istu praktično odbacio u daljem tekstu svoje odluke.[82]  

[74] “Predsjedavajući Doma naroda će odmah sazvati Zajedničku komisiju, koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svaki izabran iz redova bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata, u cilju razrješenja tog pitanja.”  Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(f). 

[75] Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(f). 

[76] Vidjeti, inter alia, Ustavni Sud Bosne i Hercegovine, Predmet U 2/04 (28 maj 2004) i Predmet U 8/04 (25. jun 2004). 

[77] Vrijedi samo pomenuti da ako su autori Ustava željeli dati Ustavnom Sudu i moć da preispituje opravdanost ili legitimitet proglašavanja predložene odluke “destruktivnom po vitalni interes” ne bi koristili tako jasan suprotan termin kao što je “proceduralna ispravnost.”  Da je tako, pokazuje i Član IV.A.4.18 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, koji je bio na snazi u vrijeme Dayton-ske Konferencije, i koji je gotovo identican Članu IV(3)(f) Ustava BiH osim u odredbi koja kaže da “Ukoliko [zajednicka] Komisija [bošnjačkih i hrvatskih delegata] nije u mogučnosti riješiti…pitanje [pozivanja na vitalni nacionalni interes] u roku od jedne sedmice od pozivanja na ovu odrebu, pitanje će riješiti Ustavni sud [Federacije] po hitnom postupku.”  Da su autori Ustava BiH, dakle, namjeravali Ustavnom Sudu dati ovlasti da riješi cijelo pitanje pozivanja na nacionalni interes u Domu Naroda, a ne samo “proceduralnu ispravnost” istog, onda bi se koristili gornjim primjerom iz Ustava Federacije.  Šta više, Visoki Predstavnik je čak našao za potrebno da te ingerencije Ustavnog Suda Federacije još više pojasni, pa je to 2002-e godine uradio kroz Amandman XL na Član IV.A.4.18 Ustava Federacije.  Također, iz gore pomenutih odluka se vidi da Ustavni Sud često mješa ingerencije koje ima po Članu VI(3)(a) sa onim koje proizilaze iz ovdje analiziranog Člana IV(3)(f) – primjera radi, predmet koji proizilazi iz potonjeg Člana Sud je proglasio “dopustivim” jer ga je “podnio predsjedavajući Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine” (Predmet U 2/04, Para. 15 i U 8/04, Para. 15).  Dublja analiza, međutim, pokazuje da se takva dopusitvost odnosi samo na predmete podnijete u skladu sa Članom VI(3)(a), odnosno one koje proizilaze is spora “koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine.”  Pošto se spor o proceduralnoj ispravnosti pozivanja na vitalni nacionalni interes javlja između članova ili delegata (dakle, unutar jedne insititucije), a ne između bilo kojih jedinki/tijela pobrojanim u Članu VI(3)(a), dopustivost takvog predmeta treba da proizilazi iz podnošenja od strane Komisije navedene u Članu IV(3)(f).     

[78] Bez obzira na sve nedostatke ovog obrazloženja, Ustavnom Sudu se bar ne može spočitati da je isto donio proizvoljno.  To obrazloženje, ukratko, kaže da ove vrste sporova proizilaze iz situacije u kojoj se predstavnici konstitutivnih naroda ne mogu sporazumno dogovoriti oko postojanja ili nepostojanja destruktivnosti jedne odluke po vitalni interes određenog naroda, da to obustavlja proceduru glasanja (jer su drugi delegati stavili primjedbu na pozivanje na vitalni nacionalni interes), odnosno blokira rad, te da Ustavni Sud, svojom meritornom odlukom, doprinosi deblokiranju rada Parlamentarne Skupštine koja sama nije u stanju da prevaziđe problem (Predmet U 8/04, Para. 19-20).  Kao takva, situacija jeste različita od situacije koja proizilazi iz Člana Ustava (Član IV(3)(d)) koji nalaže da pored većine glasova svih delegata ili članova, sve predložene odluke moraju dobiti dvije trećine, ili više, glasova delegata ili članova izabranih iz svakog entiteta, jer se u takvoj situaciji procedura glasanja, a time i rad Parlamentarne Skupštine, ne obustavlja (nema, dakle, nikakvih smetnji da do glasanja dođe, a odluka se usvaja “pod uslovom da glasovi protiv ne uključuju dvije trećine, ili više, delegata ili članova izabranih iz svakog entiteta,” ibid.  Ako glasovi protiv ne uključuju takvu većinu, predložena odluka se jednostavno ne usvaja).  

[79] Predmet U 8/04, Para. 35.  Konkretan primjer spora u tom predmetu ticao se pitanja upotrebe jezika. 

[80] Ibid. 

[81] Primjera radi, Sud je rekao da kroz Član IV(3)(f) “preventivno djeluje na ustavnost akata koji su u parlamentarnoj proceduri” (Predmet U 8/04, Para. 21).  Sud je tu svoju ulogu također uporedio sa nadležnostima Francuskog Ustavnog Savjeta (Conseil Constitutionnel), a taj Savjet upravo ima nadležnosti da odlučuje samo o ustavnosti predloženih odluka kada mu iste upute određena tijela (Ustav Republike Francuske od 4. oktobra 1958, Član 61), ibid.   

[82] Vidjeti Predmet U 8/04, Para. 34-35. 

[83] Predmet U 2/04.

            Ovaj Predmet, stoga, pomaže samo utoliko što ukazuje da je standard po kom se ocjenjuje dopustivost pozivanja na vitalni nacionalni interes kod predloženih odluka Parlamentarne Skupštine drugačiji, odnosno niži, od standarda koji se koristi pri ocjenjivanju ustavnosti takvih odluka.  Jedan drugi predmet u kom je Sud bio pozvan da se izjasni o ovom pitanju, iako sličan po generalnim principima koji su u njemu izlistani, ipak daje jasniju sliku o ocjenjivanju valjanosti pozivanja na vitalni nacionalni interes.  U tom Predmetu, Sud je smatrao dopustivim pozivanje na vitalni nacionalni interes od strane bošnjačkih delegata u Domu Naroda prilikom razmatranja predloženog Zakona o Izbjeglicama i Raseljenim Licima.[83]  Prije svega, Sud je u ovom Predmetu odlučio da meritorno ispita dva pitanja – a.) postojanje vitalnog interesa jednog ili više konstitutivnih naroda, i b.) destruktivnost po vitalni interes jednog ili više konstitutivnih naroda.[84] 

Kod odlučivanja prvog pitanja, Sud je počeo sa citiranjem pismenog objašnjenja bošnjačkih delegata u kom ti delegati, inter alia, smatraju da je predloženi zakon destruktivan po vitalni interes bošnjačkog naroda jer “održava posljedice etničkog čišćenja u BiH…”[85]  Prigovor srpskih delegata iz istog Doma na ovo objašnjenje je naveo da predloženi zakon ne doprinosi održavanju etničkog čišćenja, te da “’nijedan narod u BiH ne posjeduje ekskluzivitet isključive žrtve ratnih događanja.’”[86]  Razrješavajuci ovo pitanje, Sud je odlučio da je “grupno pravo svakog konstitutivnog naroda da se vrati u predratne domove, koje su morali napustiti, inter alia, zbog svoje etničke pripadnosti,”[87] te da “multietničko društvo ne može zaživjeti bez prisustva, između ostalog, svih konstitutivnih naroda na cijeloj državnoj teritoriji.”[88]  Prema tome, Sud je donio odluku da regulisanje ove materije “direktno utiče na povratak svih naroda, a u konkretnom slučaju bošnjačkog naroda i efektivnog ostvarenja njihovog kolektivnog prava,” te u vezi s tim zaključio da se osporeni Prijedlog zakona tiče vitalnog interesa bošnjačkog naroda.”[89]  Ispitujuci, dalje, pitanje da li pobijani Prijedlog ima destruktivan uticaj na vitalni interes bošnjačkog naroda, Sud je odlučio da bi efekat predloženog zakona u praksi bio da oteža, ili potpuno onemoguči povratak bošnjačkog naroda u svoje prijeratne domove, te da bi kao takav “doveo u pitanje povrat bošnjačkog konstitutivnog naroda…što je u suprotnosti sa vitalnim interesom ovog konstitutivnog naroda…”[90]

Par drugih činjenica iz ovog predmeta je također indikativno i za problematiku kojom se ovaj rad bavi.  Prvenstveno, Sud je, osvrćući se na primjedbu srpskih delegata da “se zaštita ljudskih prava jedne grupe ne može ostvariti na račun uskraćivanja prava druge društvene grupe,” odlučio da se “prava i interesi pojedinaca i grupa u određenim situacijama mogu suprotstaviti jedni drugima,” da u takvim situacijama Ustavni sud ima izvjesnu slobodu procjene u pogledu nalaženja razumnog rješenja,” te da to rješenje samo “ne smije predstavljati disproporcionalo uvažavanje prava jedne grupe na račun druge zaštićene grupe…”[91]  Sud je također odlučio da je i odredba predloženog zakona, pored ostalih odredbi, koja ima efekat da regulisanje određenih prava jednog konstitutivnog naroda uvjetuje kroz regulacije sa drugom državom destruktivna po vitalni nacionalni interes tog naroda.[92]

Prenoseći ovu logičku podlogu na činjenice iz problematike koja je predmet ovog rada, može se ilustrovati situacija u kojoj bi pozivanje na vitalni nacionalni interes od strane, recimo, bošnjačkih delegata kod razmatranja bilateralnog ugovora sa Hrvatskom bilo dopustivo.  Prije svega, neki problem može u određenim situacijama imati nedvojben značaj za vitalne interese, dok u drugačijem činjenicnom stanju taj isti problem ne bi zadovoljio ni prima facie test.  U situaciji u kojoj bi bošnjački članovi relevantnih državnih tijela uvidjeli da odobravanjem bilateralnog ugovora sa Hrvatskom gube sve strateške adute u svojoj borbi da stotine hiljada Bošnjaka zadrže u državljanstvu, pozivanje na vitalni interes bi bilo više nego objektivno.  Zauzvrat, u situaciji u kojoj bi se bošnjački članovi na takav interes pozivali bez istovremenog postojanja opasnosti po državljanstvo velikog broja Bošnjaka, ili neke slično važne opasnosti, takav potez se ne bi mogao opravdati.

Naime, razmatrajući pozivanje na vitalni nacionalni interes zbog prijedloga zakona koji se ticao povrata imovine, Sud je, u suštini, kreirao jedan efektivni test, odlučujući da je predloženi zakon koji u praksi ima efekat da oteža, ili onemoguči, povratak prognanika u svoje prijeratne domove (Bošnjaka), iako isti povratak ne zabranjuje, destruktivan po vitalne nacionalne interese tog naroda kao da taj povratak ekplicitno zabranjuje.[93]  Aplicirajući taj test na problematiku ovog rada, pozivanje na vitalne nacionalne interese kod prijedloga o bilateralnom ugovoru sa Hrvatskom bi vjerovatno bilo dopustivo u situaciji u kojoj bi sve relevantne činjenice ukazivale da nakon takvog ugovora ne bi postojala politička volja među pripadnicima druga dva naroda da na bilo koji način rješe pitanje stotine hiljada Bošnjaka koji su druga državljanstva stekli u zemljama sa kojim ne postoje objektivne šanse za potpisivanje istih ugovora.  U takvoj činjenicnoj situaciji, predloženi bilateralni ugovor bi “direktno uticao na povratak…u konkretnom slučaju bošnjačkog naroda i efektivnog ostvarenja [tog njegovog] kolektivnog prava,”[94] time bi se ticao vitalnog interesa tog naroda,[95] te bi kao takav bio destruktivan po te interese jer bi “doveo u pitanje povrat bošnjačkog konstitutivnog naroda…što je u suprotnosti sa vitalnim interesom ovog konstitutivnog naroda.”[96]

Također, iako bi se “prava i interesi pojedinaca i grupa” u toj situaciji eventualno “suprotstavili jedni drugima,”[97] pozivanje na vitalni nacionalni interes ne bi predstavljalo “disproporcionalo uvažavanje prava jedne grupe na račun druge,”[98] jer pozadina takvog pozivanja ne bi bila da zauvijek onemoguči takav ugovor sa Hrvatskom već samo da omoguči jednakost svih grupa kroz insistiranje da se pitanje državljanstva svih BiH državljana rješava “u paketu.”  Konačno, ako bi potpisivanje bilateralnog ugovora sa Hrvatskom u praksi “imalo efekat da regulisanje određenih prava jednog konstitutivnog naroda uvjetuje kroz regulacije sa drugom državom,”[99] i kad ne postoje ni realne šanse za takve ugovore, takav prijedlog bi bio dodatno destruktivan po vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda.      

Iz svega ovog proizilazi da bi pozivanje na nacionalni interes kod prijedloga za bilateralni ugovor sa Hrvatskom moglo, u određenim situacijama, biti opravdano, da bi takvo pozivanje od strane samo tri osobe moglo lišiti državljanstva gotovo sve pripadnike hrvatskog naroda u Bosni i Hercegovini, te da stoga teorija da bi hrvatski pregovarači pristali na Član I(7)(d) Ustava ako isti nalaže lišavanje BiH državljanstva osoba koje imaju drugo državljanstvo u odsustvu bilateralnog ugovora gubi svaku primjesu logičnosti, i kao takva ne može biti pravno valjana.  U najmanju ruku, hrvatski pregovarači su morali biti svjesni mogučnosti da će bošnjački članovi relevantnih institucija, pozivajući se na vitalne interese, blokirati bilateralni ugovor sa Hrvatskom da bi time uslovili rješavanje pitanja državljanstva stotina hiljada Bošnjaka koji su druga državljanstva stekli u zemljama sa kojima ne postoje realne šanse za takve ugovore, te je nemoguče da bi kockali sudbinu čitavog svog naroda kroz nadu da će Ustavni Sud odbiti da odobri takvo pozivanje na nacionalni interes.[100]  Osim, naravno, ako su se hrvatski pregovarači oslonili na nadu da Bošnjaci neće “ljuljati brod” da bi zaštitili “samo” par stotina hiljada svojih sunarodnjaka.

Konačno, ukoliko gornji primjeri koji ukazuju kako je mali broj osoba dovoljan da se zaustavi sklapanje bilateralnih ugovora, a time, ako je tačna teorija da je Član 17 Zakona o Državljanstvu uslovljen Članom I(7)(d) Ustava,  ispiše iz državljanstva gotovo čitav hrvatski narod, postoji još jedan primjer slično malog broja osoba u čije ruke hrvatski pregovarči nikad ne bi stavili sudbinu cijelog svog naroda, dalje pobijajući valjanost te teorije.  Iako se ovaj put radi o broju osoba većem od tri ili četiri, taj primjer je možda i najslikovitiji jer uključuje samo jednu osobu iz institucija Bosne i Hercegovine, dok ostale potrebne osobe dolaze iz vlasti entiteta.     

 Naime, iako Član (7)(d) Ustava precizira samo da bilateralne ugovore mora odobriti Parlamentrana Skupština, to ne znači da Predsjedništvo Bosne i Hercegovine nema slične ingerencije kod zaključivanja istih.  Naime, Član V(3)(d) kaže da je Predsjedništvo nadležno za

Vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i, uz saglasnost Parlamentarne skupštine, ratifikovanje takvih ugovora.

Dakle, pri zaključivanju svih međunarodnih ugovora, uključujući i bilateralne ugovore, Predsjedništvo i Parlamentarna Skupština imaju komplementarnu nadležnost, te je saglasnost oba tijela neophodna za ratifikaciju istih.[101] 

[84] Ibid, Para. 28. 

[85] Ibid., Para. 37. 

[86] Ibid., Para. 38. 

[87] Ibid., Para. 41. 

[88] Ibid., Para. 42. 

[89] Ibid., Para. 43. 

[90] Ibid., Para. 56. 

[91] Ibid., Para. 53.  U ovom konkretnom slučaju, taj konflikt je bio između prijeratnih vlasnika svojine, uglavnom Bošnjaka, te trenutnih posjednika te svojine koji su je dobili kroz zamjenu imovine, uglavnom srpske nacionalnosti.  Predloženi zakon bi uslovljavao povrat te zamjenjene imovine dokazivanjem da je zamjena napravljena pod prinudom, odnosno bez punog slobodnog izbora.      

[92] Predmet U 2/04, Para. 56.  U ovom slučaju, predloženi zakon je također uvjetovao povrat zamjenjene imovine u Bosni i Hercegovini regulisanjem povrata slične imovine u Hrvatskoj (konkretno, da bi bošnjaci koji su zamijenili svoju imovinu u BiH sa srpskim izbjeglicama iz Hrvatske dobili tu svoju imovinu nazad, morali su prvo vratiti imovinu tih izbjeglica u Hrvatskoj koju su kroz zamjenu dobili). 

[93] Vidjeti, in toto, Predmet U 2/04.  Za one koji bi ukazali na to da je Sud odlučio da se pravo na povratak tiće “izbjeglica i raseljenih lica,” te da Bošnjaci koji su dobili državljanstva drugih zemalja ne potpadaju pod taj status, dovoljno je reći da taj termin aplicira za sva lica koja su pod taj status potpadala na dan potpisivanja Dayton-skog sporazuma, a tu se radi o praktično svim osobama koje su zbog ratnih dejstava napustile svoje domove (na kraju 1995-e gotovo niko od bošnjačkih izbjeglica nije stekao državljanstvo druge države).     

[94] Predmet U 2/04, Para. 43. 

[95] Ibid.

[96] Ibid, Para. 56.  Naime, iako takav povratak ne bi bio zabranjen, oduzimanje BiH državljanstva tim osobama bi imalo efekat onemogučavanja takvog povratka jer te osobe ne bi imale pravo da žive u svojim prijeratnim sredinama bez raznih ograničenja. 

[97] Predmet U 2/04, Para. 53.  Ovo podrazumjeva da građani hrvatske nacionalnosti imaju pravo na BiH državljanstvo.  Ustavni Sud bi to pravo morao naći u nekoj od odredbi Ustava, a mogao bi ga naći samo u Članu I(7)(b) koji, kao što je već ranije objašnjeno, zabranjuje da bilo ko bude “lišen državljanstva Bosne i Hercegovine, ili entiteta, po bilo kojem” od nabrojanih osnova.  U takvom slučaju, to pravo, očito, ne bi moglo biti pravo samo hrvatskih građana, već bi moralo biti i pravo Bošnjaka, što bi samo dalje dokazalo da interpretacija da Član I(7)(d) nalaže gubljenje državljanstva u odsustvu bilateralnog ugovora nije pravno valjana.  Sud, u svakom slučaju, sigurno ne bi mogao naći “pravo hrvatskih građana da državljanstvo zadrže kroz bilateralni ugovor,” jer ne samo da Ustav ne nalaže potpisivanje bilateralnih ugovora, već ih samo dozvoljava, nego ne može postojati “pravo” koje zavisi od suverene volje druge države (bilateralni ugovori zahtijevaju i saglasnost druge suverene strane).         

[98] Predmet U 2/04, Para. 53. 

[99] Ibid, Para. 56.  Imalo bi taj efekat u situaciji u kojoj bi, uzimajući u obzir sve relevantne činjenice, bilo jasno da druga dva naroda insistiraju da se pitanje Bošnjaka rješi istim takvim ugovorima čak i sa zemljama sa kojim je vjerovatnoća za ostvarivanje takvih ugovora ravna nuli.   

[100] Šta više, iz ugla u Dayton-u, bilo je manje nego očito da će Ustavni Sud odlučiti da ima nadležnost da ispituje i meritum, a ne samo proceduralnu ispravnost, pozivanja na vitalni nacionalni interes (čak se i sam Sud morao poslužiti vrlo komplikovanom pravnom teorijom da to odluči).   

[101] Bez obzira što Član I(7)(d) Ustava eksplicitno navodi samo Parlamentarnu Skupštinu kao tijelo čije je odobrenje neophodno za ratifikaciju bilateralnih ugovora, samo nepominjanje Predsjedništva u Članu I(7)(d) ne znači da ono te ingerencije nema u skladu sa Članom V(3)(d).  Ovo se, uostalom, pokazalo tačnim i kroz praksu jer je saglasnost Predsjedništva bila neophodna za ratifikaciju ovakvog ugovora sa Srbijom.  Šta više, nema bilo kakvih naznaka da bi se neko protivio ovom stavu, te ga nije neophodno dublje analizirati.   

            Predsjedništvo mora nastojati da sve svoje odluke donosi konsenzusom. [102]  Ukoliko svi pokušaji da se konsenzus postigne ne uspiju, takve odluke mogu donijeti dva člana Predsjedništa.[103]  Međutim, onaj član Predsjedništva koji se ne slaže sa tako donesenom odlukom, može istu “proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta” iz kojeg je izabran.[104]  Kada se to desi, odluka se odmah upućuje “bošnjačkim delegatima u Domu naroda Federacije,” ukoliko je takvu izjavu dao bošnjački član, “hrvatskim delegatima u istom tijelu” ukoliko je tu izjavu dao hrvatski član, te “Narodnoj Skupštini Republike Srpske” ukoliko je to učinio srpski član.[105]  Ukoliko proglas o vitalnom interesu bude potvrđen dvotrećinskom većinom glasova u roku od 10 dana po upućivanju, osporavana odluka Predsjedništva neće biti usvojena.[106]

Pošto Narodna Skupština manjeg entiteta ima 83 poslanika, proglas srpskog člana o vitalnom interesu mora potvrditi 56 poslanika u tom tijelu.  Broj potrebnih glasova u Domu Naroda Federacije je znatno manji, gdje pozivanje na vitalni interes od strane bošnjačkog ili hrvatskog člana Predsjedništva mora potvrditi samo 12 delegata iz reda jednog od tih naroda.[107]  Za razliku od odredbi koje se tiču sličnih ovlasti Doma Naroda Parlamentarne Skupštine Bosne i Hercegovine,[108] pozivanje na vitalni interes jednog od članova Predsjedništva, te potvrđivanje tog proglasa od strane potrebnog tijela, Ustavni Sud čak ne može preispitivati, po proceduralnim ili bilo kojim drugim osnovama, jer Član V Ustava, koji reguliše ovo pitanje, jednostavno ne pominje niti takvu mogučnost.[109]  Također, činjenica da odredbe Člana IV Ustava, koji se odnosi na Parlamentarnu Skupštinu, pominju “vitalni nacionalni interes,”[110] dok odredbe Člana V, koji se tiče Predsjedništva, govore o “vitalnom interesu entiteta,”[111] nije, u ovom slučaju, relevantna.  Naime, lišavanje državljanstva stotina hiljada pripadnika jednog naroda je od jednakog vitalnog nacionalnog interesa tog naroda kao i od vitalnog interesa entiteta u kom se većina pripadnika tog naroda nalazi.

Dovoljno bi bilo, dakle, samo trinaest osoba iz reda bošnjačkog naroda (član Predsjedništva i dvanaest delegata iz reda tog naroda u Domu Naroda Federacije), ili nešto veći broj osoba – pedeset i sedam – iz reda srpskog naroda (član Predsjedništva i pedeset i šest poslanika u Narodnoj Skupštini manjeg entiteta),[112] da indefinitivno ili zauvijek blokiraju bilateralni ugovor sa Hrvatskom, a time, ako je argument da Član I(7)(d) Ustava nalaže lišavanje državljanstva u odsustvu takvog ugovora,  iz državljanstva ispišu gotovo čitav hrvatski narod u Bosni i Hercegovini.  Nemoguče je zamisliti da su hrvatski članovi pregovaračkog tima u Dayton-u pristali na takav rizik,[113] te takva interpretacija Člana I(7)(d) Ustava ne može biti niti pravno valjana niti pravno logična.

To postaje naročito jasno kada se svi ovi primjeri mogučnosti blokiranja bilateralnih ugovora, pa i onog sa Hrvatskom, sagledaju ne jedan po jedan, već u cijelini.  Naime, s obzirom na postojanje tako velikog broja mogučnosti za blokiranje takvih ugovora, a tako malog broja osoba potrebnih da svaku od tih mogučnosti sprovedu u dijelo, ne postoji pravna, ili bilo kakva druga, logika iza tvrdnje da bi hrvatski pregovarači pristali na Član Ustava koji bi stavio sudbinu gotovo cijelog njihovog naroda u ruke te nekolicine osoba i u neizvjesnost koja se krije iza svih tih mogučnosti.  Kao što se pokazalo, postoje barem tri takve mogučnosti, a raspon potrebnih osoba da svaku od tih mogučnosti ostvari se kreće od samo tri do pedeset i sedam, što ni samo nije velik broj s obzirom na kritičnost ovog pitanja. 

Također, ugao analize ne treba biti društveno-politička situacija današnjice, već uslovi kakvi su postojali kada je Dayton-ski ugovor potpisan.  Složiti se na odredbu Ustava koja praktično ovlašćuje tri, četiri, trinaest, devetnaest, dvadeset i jednu, pa čak i pedeset i sedam osoba da iz BiH državljanstva ispišu čitav jedan konstitutivni narod, u vrijeme kada je znatno veći broj osoba bio više nego spreman uraditi znatno gore stvari, ne zadovoljava niti jedan aspekt pravne logike.  Tačno je, naravno, da Dayton-ski sporazum u mnogim svojim stavkama predstavlja kompromis između pregovarača, te da nijedna strana nije dobila sve svoje zahtjeve.  No, nijedna strana isto tako nije stavila na kocku sudbinu čitavog svog naroda kao što bi to hrvatska strana uradila da je tačna interpretacija da Član I(7)(d) Ustava nalaže lišavanje BiH državljanstva onih osoba koje imaju državljanstvo druge zemlje u odsustvu bilateralnog ugovora.[114]      

Iz svega gore navedenog, jasno je da teorija da je Član 17 Zakona o Državljanstvu uslovljen Članom I(7)(d) Ustava nije pravno logična, da je taj zaključak još više pojačan činjenicom da postoji potpuno objektivno i logično alternativno objašnjenje za značenje i pozadinu Člana I(7)(d) Ustava, te da zbog toga, i svega drugog navedenog u ovom radu, Član 17 Zakona mora biti stavljen van snage.  Ukoliko se to ne učini, poslijedice će, u vrlo kratkom roku, početi snositi stotine hiljada osoba jer ni privremeno rješenje doneseno prije dvije godine ne pomaže problemu pitanja većine tih ljudi.  Nedostatci tog rješenja su, stoga, predmet iduće sekcije.

[102] Ustav Bosne i Hercegovine, Član V(2)(c).  Odnosno one odluke “koje se tiču pitanja koja proizilaze iz Člana V(3)(a-e) Ustava.”  Pošto pitanje ratifikacije ugovora proizilazi iz Člana V(3)(d), to pitanje potpada pod odluke koje se donose konsenzusom. 

[103] Ustav Bosne i Hercegovine, Član V(2)(c). 

[104] Ibid, Član V(2)(d). 

[105] Ibid. 

[106] Ibid. 

[107] Dom Naroda Federacije sastoji se od po 17 delegata iz reda svakog naroda, te je za potvrđivanje pozivanja na vitalni interes dovoljno samo 12 delegata iz reda bilo kojeg naroda.  Amandman XXXIII na Ustav Federacije.  Istina, kada je Dayton-ski Ustav bio pisan, Dom Naroda Federacije sadržavao je po 30 delegata iz reda bošnjačkog, odnosno hrvatskog naroda, pa su tada za dvotrećinsku većinu bili potrebni glasovi 20 delegata jednog naroda.  Član IV.A.2.6 Ustava Federacije.  Ta razlika u potrebnom broju, međutim, nije znatna, pogotovo kada se radi o ovako važnom pitanju.  

[108] Vidjeti prethodne paragrafe. 

[109] Šta više, pozivanje na vitalni interes od strane člana Predsjedništva ne bi zaustavilo proceduru glasanja, odnosno ne bi blokiralo rad Predsjedništva jer se odluka izglasana od strane druga dva člana jednostavno ne bi smatrala usvojenom.  Naime, za razliku od ovlasti koje imaju delegati u Domu Naroda da “ospore” pozivanje na vitalni interes, te time dovedu do blokade rada Parlamentarne Skupštine, članovi Predsjedništva nemaju pravo da osporavaju takvo pozivanje drugog člana.  Vidjeti, pre quam, Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(f) i Član V(2)(d).  

[110] Ustav Bosne i Hercegovine, Član IV(3)(e).  Ovaj Član doslovno pominje “vitalni interes bošnjačkog, hrvatskog ili sprskog naroda,” što se, jednostavnosti radi, može opisati kao “vitalni nacionalni interes.”   

[111] Ustav Bosne i Hercegovine, Član V(2)(d). 

[112] Narodnu Skupštinu manjeg entiteta, naravno, ne sačinjavaju samo poslanici iz reda srpskog naroda.  Poslanici iz reda tog naroda, međutim, uživaju potrebnu dvotrećinsku većinu u tom tijelu. 

[113] U vrijeme potpisivanja Dayton-skog sporazuma broj potrebnih delegata iz reda bošnjačkog naroda je bio dvadeset (vidjeti fusnotu 107).  Razlika između dvanaest i dvadeset je, međutim, neznatna kada se radi o ovako važnim interesima.  

[114] Čak i da su uradili analizu svih ovih navedenih mogučnosti, hrvatski pregovarači ne bi, s obzirom na broj i karakteristike tih mogučnosti, mogli napraviti  ni sračunati rizik jer nikakav stepen vjerovatnosti ne dozvoljava ulog kao što je sudbina gotovo cijelog naroda.    

III. Prelazne i Završne Odredbe

            Naslov ove sekcije je namjerno odabran jer se podudara sa naslovom Poglavlja Zakona o Državljanstvu na koje je Visoki Predstavnik krajem 2002-e godine donio amandman, koji je ujedno i jedina promjena tog Zakona dosad.  Naime, pod snažnim pritiskom javnosti, Visoki Predstavnik je 31. decembra 2002-e godine donio Odluku o Izmjeni Zakona o Državljanstvu Bosne i Hercegovine.[115]  Mediji su ovu Odluku samo generalno prokomentarisali kao produžetak roka do kog državljani Bosne i Hercegovine koji steknu državljanstvo države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor moraju izabrati državljanstvo Bosne i Hercegovine ili te druge zemlje. Niti jedan medij, ili bilo koje naučno, državno ili drugo tijelo, nije napravio dublju analizu ove Odluke, već su je svi redom opisali kao pozitivno, mada privremeno, rješenje koje dozvoljava svim BiH državljanima koji imaju i državljanstvo druge države sa kojom nije potpisan bilateralni ugovor da odahnu na deset godina sa nadom da će se u međuvremenu naći trajno rješenje.[116]

            Pravna analiza ove Odluke, međutim, pokazuje da ona, barem formalno, ima pozitivan efekat na samo jedan segment BiH državljana sa drugim državljanstvom, dok se uopšte ne odnosi na većinu takvih osoba.  Naime, tekst Odluke, u svom operativnom dijelu, kaže samo da “Ovaj zakon će za posljedicu imati produženje roka predviđenog članom 39. stav 1. navedenog Zakona o državljanstvu do 1. januara 2013. godine.”[117]  Član 39 Zakona o Državljanstvu je ujedno i jedini Član koji Odluka spominje, a time i jedini član tog Zakona koji je modifikovan istom. 

            Ovaj rad se, međutim, na prethodnim stranama fokusirao isključivo na Član 17 Zakona, te je prije svega neophodno pojasniti razliku između tog Člana i Člana 39 istog Zakona.  Podsječanja radi, Član 17 Zakona kaže       

Državljanstvo BiH gubi se dobrovoljnim sticanjem drugog državljanstva, ukoliko se ne određuje

drugačije bilateralnim ugovorom zakljucenim između BiH i te države koji je odobrila

Parlamentarna skupština u skladu sa članom IV(4)(d) Ustava.[118] 

 

Iz samog teksta ovog Člana je jasno da isti afektira sve državljane Bosne i Hercegovine koji nakon stupanja na snagu Zakona prime državljanstvo druge države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor o tom pitanju.  To postaje pogotovo jasno nakon što se ovaj Član uporedi sa Članom 39 Zakona koji je bio predmet gore navedene Odluke i koji kaže da

Sva lica koja su prije stupanja na snagu ovog zakona dobrovoljno stekla drugo državljanstvo gube državljanstvo BiH, ukoliko se za 5 godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, ne odreknu drugog državljanstva, osim ako nije drugačije određeno bilateralnim sporazumom, odnosno sporazumima…[119]

S obzirom da je Zakon o Državljanstvu stupio na snagu 1. januara 1998-e godine, jedini efekat Odluke je bio da na dodatnih deset godina produži rok za odricanje od drugog državljanstva onim osobama koje su to drugo državljanstvo stekle prije tog datuma.

            Nemoguće je sa bilo kakvom preciznošću utvrditi broj, a pogotovo identitet, osoba koje su strana državljanstva stekli prije, odnosno poslije, stupanja na snagu Zakona.  Moguće je, međutim, izvesti određene generalne zaključke pozivajući se na istorijske činjenice, te tako barem grubo definisati strukturu osoba koje su afektirane Odlukom, odnosno onih koje ista ne obuhvata.  Prvenstveno, kao što je već navedeno, gotovo svi građani Bosne i Hercegovine hrvatske nacionalnosti su hrvatsko državljanstvo stekli znatno prije 1998-e godine.  S obzirom da je Hrvatska započela process davanja svog državljanstva svim Hrvatima, ma gdje se oni nalazili, još od samog proglašenja nezavisnosti, ogromna većina osoba te nacionalnosti u Bosni i Hercegovini je stekla hrvatsko državljanstvo još i prije završetka rata.  Oni koji nisu uspjeli završiti tu proceduru tokom rata, su imali još pune dvije godine da to urade prije no što je Zakon o Državljanstvu stupio na snagu, pa je za očekivati da praktično sve osobe hrvatske nacionalnosti u Bosni i Hercegovini koje imaju hrvatsko državljanstvo su to državljanstvo stekle prije 1. januara 1998-e godine.  Član 39 Zakona, a time i Odluka, se dakle odnosi na te i slične osobe.    

            S druge strane, izbjegle osobe iz Bosne i Hercegovine koje su stekle državljanstva zemalja u kojima su potražile utočište, mahom su ta državljanstva počela sticati tek nakon stupanja na snagu Zakona, pa iste nisu obuhvaćene niti Članom 39 niti Odlukom.  Naime, te osobe su pretežno počele pristizati u zemlje sa liberalnim odnosom prema državljanstvu (uglavnom prekookeanske zemlje) između 1994e i 1996e godine, a ogroman broj je to uradio i nakon toga, pogotovo kada su evropske zemlje započele masovnu repatrijaciju izbjeglica iz Bosne i Hercegovine u vrijeme kada sigurnosni uslovi još uvijek nisu omogućavali povratak u neke dijelove zemlje, a pogotovo u manji entitet. 

Primjera radi, broj izbjeglica iz Bosne i Hercegovine koji su dosli u Sjedinjene Države 1998-e godine je bio 30,906, 1999-e godine 22,697, te 2000-e godine oko 19,000.[120]  Pošto je već navedeno da je ukupan broj izbjeglica iz Bosne i Hercegovine koji su utočište našli u Sjedinjenim Državama oko 150,000,[121] iz ovog proizilazi da je oko pola tih osoba tamo stiglo nakon 1998-e godine, te ni teoretski nisu mogli primiti državljanstvo te zemlje prije stupanja na snagu Zakona.  Čak i oni koji su u Sjedinjene Države i slične zemlje stigli prije 1998-e godine, međutim, uglavnom su državljanstva tih zemalja počeli sticati nakon te godine s obzirom na dugogodišnje čekanje koje je neophodno za ispunjavanje svih potrebnih uslova.[122]  Situacija je još jasnija kada su u pitanju izbjeglice iz Bosne i Hercegovine koje su državljanstva stekla u evropskim zemljama.  Naime, period neophodnog boravka prije podnošenja prijave za državljanstvo u gotovo svim zemljama Evrope se kreće između sedam i deset godina, a u pojedinim slučajevima dostiže i 12 godina.[123]  Dovoljno je navesti primjer Norveške da bi se osvjedočila tvrdnja da gotovo niko od izbjeglica iz Bosne i Hercegovine nije stekao državljanstvo u zemljama utočišta prije stupanja na snagu Zakona.  Ukupan broj osoba iz Bosne i Hercegovine koje su norveško državljanstvo stekli između 1996-e i 2004-e godine je 5,166.[124]  Od tog broja, samo 188 osoba je to državljanstvo dobilo do 2000-e godine, dok je 2001-e godine taj broj iznosio 2,999 osoba, 2002-e godine 1,229, 2003-e godine 1,965, te 2004-e godine 827.[125]

Iz svega dosad navedenog proizilazi da Odluka ne obuhvata osobe koje su stekle državljanstva zemalja osim Hrvatske jer ista ekplicitno modifikuje samo Član 39 Zakona koji se opet odnosi samo na one osobe koje su druga državljanstva stekle prije 1. januara 1998.  Kao takva, odluka izvan svog domašaja ostavlja stotine hiljada državljana Bosne i Hercegovine koji su u inostranstvo otišli pod direktnom prijetnjom smrću ili zbog jednostavne nemogućnosti povratka u svoje prijeratne domove.  Iako, kao što je već rečeno, ne postoje precizni statistički podaci o demografiji afektiranih, odnosno neafektiranih osoba, moze se sa sigurnošču tvrditi da Odluka pretežno štiti osobe hrvatske nacionalnosti, dok u isto vrijeme na cijedilu ostavlja mahom Bošnjake, i to njih nekoliko stotina hiljada.  Iz tog razloga, Odluka ne predstavlja niti privremeno rješenje ovog pitanja, te se to rješenje mora tražiti kroz promjenu Člana 17 Zakona. 

Neophodno je navesti da se zaključci iz ove sekcije ni u kom slučaju ne bi trebali javno citirati.  Naime, s obzirom da političari iz manjeg entiteta već godinama aktivno rade na lišavanju državljanstva stotina hiljada osoba, mahom Bošnjaka, gotovo je sigurno da je veliki broj njih već svjestan implikacija koje proizilaze iz Odluke, i da samo čekaju povoljan trenutak da na njih ukažu, te time privedu kraju svoju kampanju.  Scenarij takve organizacije je slijedeći: nakon potpisivanja bilateralnog ugovora sa Hrvatskom, političari iz manjeg BiH entiteta će ukazati na nedostatke koji proizilaze iz Odluke, odnosno da se ista ne odnosi na osobe koje su strana državljanstva stekle nakon 1. januara 1998-e godine.  Dalje će tvrditi da Član 17 Zakona nalaže da su takve osobe izgubile BiH državljanstvo na dan sticanja drugog državljanstva, shodno Članu 24 Zakona.  Političari  hrvatske nacionalnosti, koji su ugovorom sa Hrvatskom rješili pitanje svih svojih sunarodnika će biti protivni, ili u najmanju ruku ambivalentni, glede svih pokušaja da se Član 17 Zakona stavi van snage, a bošnjački predstavnici više neće imati bilo kakav strateški adut da takav korak uslove.  Čak ni pravni argumenti ponuđeni u ovom radu više neće moći dati rezultata jer se protivnici promjene Člana 17 Zakona, dobivši stratešku prednost, više neće morati kriti ni iza Člana I(7)(d) Ustava.  Rezultat će biti konačno, mirnodopsko, poglavlje u projektu genocida i etničkog čišćenja u kom će se broju od 200,000 ubijenih Bošnjaka pridružiti bar još toliko, ako ne i duplo više, “ispisanih.”  

Tačno je, naravno, da izbor momenta nije formalno bitan, jer sa ili bez Odluke Član 17 Zakona nalaže lišavanje državljanstva onih osoba koje su strana državljanstva stekle nakon 1998-e godine na dan sticanja takvog državljanstva.  Dok god, međutim, postoje strateški aduti, može se pozivati na motivacije i duh odluke, te namjere Visokog Predstavnika kada je istu donio.  Naime, dan prije donošenja Odluke, Ured Visokog Predstavnika (OHR) je izdao saopštenje u kom Visoki Predstavnik kaže

Da nisam reagovao, stotine hiljada građana BiH sa dvojnim državljanstvom bi 1. januara bili prisiljeni da biraju između državljanstva Bosne i Hercegovine i državljanstva neke druge zemlje.[126]               

 

Također, OHR je u istom saopštenju rekao da

U prvobitnoj verziji Zakona o državljanstvu je predviđeno da ukoliko vlasti BiH ne postignu bilateralni sporazum o dvojnom državljanstvu sa drugim državama do 1. januara 2003. godine, građani BiH koji imaju dvojno državljanstvo moraju izabrati koje državljanstvo žele zadržati i odreći se drugog. Izmjenama i dopunama koje je danas donio visoki predstavnik produžava se period za zaključivanje odgovarajućih bilateralnih sporazuma za deset godina, do 1. januara 2013. godine.[127]  

 

S obzirom da ovo saopštenje ne pravi razliku između osoba koje su strano državljanstvo stekle prije 1998-e godine i onih koje su to učinile poslije, već sve osobe koje imaju drugo državljanstvo svrstava u jednu kategoriju, može se tvrditi da je pozadina i namjera Odluke bila da do 2013-e godine zabrani lišavanje BiH državljanstva bilo koje osobe na osnovu posjedovanja državljanstva druge zemlje sa kojom ne postoji bilateralni ugovor.  Šta više, pošto se Odluka već više od dvije godine univerzalno tumači kao da ima upravo takav efekat, barem donekle vrijedi legis interpretatio  legis vim obtinet pravilo.[128]     Međutim, pošto pravila interpretacije pravnih akata također nalažu da zakon ne odobrava sofističko tumačenje koje iskrivljuje smisao upotrebljenih riječi,[129] ovakvo tumačenje koje je, u suštini, potpuno protivno tekstu Odluke (jer ista eksplicitno modifikuje samo Član 39 Zakona) će moći biti primjenjivano samo do onog momenta dok funkcija Visokog Predstavnika (sa bonskim ovlastima) postoji.  Također, onog trenutka kada bude potpisan bilateralni ugovor sa Hrvatskom, svaka strateška prednost koja je do tada postojala u održavanju ovog tumačenja će nestati, jer dva konstitutivna naroda ne samo da neće imati bilo kakvog interesa da se sa istim slože, već će i aktivno raditi na tome da ga pobiju.  To im, svakako, neće biti pretjerano teško postići s obzirom na jasan tekst Odluke i implikacije koje proizilaze iz tog teksta koje su objašnjene u ovoj sekciji.

[115] Odluka kojom se donosi Zakon o izmjeni Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu Odluka), http://www.ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=28843. 

[116] Vidjeti, primjera radi, Federalna Novinska Agencija (FENA), Halilović Pozdravlja Ashdownovu Odluku, 31.12.2002, http://www.fena.ba. 

[117] Odluka, http://www.ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=28843 Parlamentarna skupština u skladu sa članom IV(4)(d) Ustava.[118] 

[118] Zakon o Državljanstvu Bosne i Hercegovine, Član 17, Službeni Glasnik Bosne i Hercegovine, br. 4/97, 23. decembar 1997, potvrdjen u identičnom obliku od strane Parlamentarne Skupštine Bosne i Hercegovine, Službeni Glasnik Bosne i Hercegovine, br. 13/99.  Zakon je stupio na snagu 1. januara 1998-e godine.    

[119] Ibid, Član 39. 

[120] Refugee Reports, Vol. 21, No. 9 (2000), http://www.refugees.org/data/refugee_reports/archives/2000/2000Sept.pdf. 

[121] Vidjeti fusnotu 52 koja citira podatke UNHCR-a.  Za dodatnu potvrdu te cifre također vidjeti Refugee Reports, Vol. 21, No. 9 (2000) koji citira broj od 123,000 do kraja 2000-e godine.  http://www.refugees.org/data/refugee_reports/archives/2000/2000Sept.pdf

[122] Kanada i Australija zahtjevaju period boravka u tim zemljama od minimum tri godine prije nego što dozvole podnošenje prijave za sticanje državljanstva, dok je u Sjedinjenim Državama taj period u većini slučajeva pet godina.  Kada se tome doda i sam period čekanja na procesuiranje i odobrenje prijava, jasno je da gotovo niko od izbjeglica iz Bosne i Hercegovine nije mogao dobiti strano državljanstvo prije 1998-e godine.   

[123] Norveška, primjera radi, zahtjeva sedam godina boravka, dok je u Švicarskoj potrebno deset godina.   Izuzetak je Holandija u kojoj je neophodno samo pet godina boravka, ali i u tom slučaju samo osobe koje su u Holandiju stigle prije 1. januara 1993-e godine su teoretski mogle dobiti državljanstvo te zemlje prije stupanja na snagu Zakona.  S obzirom na period koji mora proći od samog podnošenja prijave za državljanstvo do efektivnog sticanja tog državljanstva i ova mogućnost ostaje samo teoretska u slučaju ogromne većine, ako ne i svih, izbjeglica iz Bosne i Hercegovine koje su stekle holandsko državljanstvo. 

[124] Statistisk Sentralbyrå (Norveški Statistički Biro), http://www.ssb.no/en/statsborger/tab-2005-06-09-02-en.html.  Prije 1996-e godine niti jedna osoba iz Bosne i Hercegovine nije stekla norveško državljanstvo. 

[125] Ibid.  Dostupni statistički podaci sadrže informacije za pojedinačne godine tek od 2001-e godine, dok su prethodne godine grupisane u periode od po pet godina.  Broj od 188 osoba koje su norveško državljanstvo stekle do 2000-e godine, stoga, obuhvata period izmedju 1996-e i 2000-e godine.  S obzirom da norveška zahtjeva minimum sedam godina boravka prije sticanja uslova za prijavu za državljanstvo, gotovo je sigurno da je svih tih 188 osoba to državljanstvo steklo nakon 1998-e godine.  

[126] Ured Visokog Predstavnika, Saopštenje za Javnost: Visoki predstavnik donio izmjene i dopune Zakona o državljanstvu i pozvao na temeljito preispitivanje dvojnog državljanstva, Sarajevo, 30 decembar 2002, http://www.ohr.int/ohr-dept/presso/pressr/default.asp?content_id=28838. 

[127] Ibid. 

[128] Tumačenje ima snagu zakona. 

[129] Curiosa et captiosa interpretatio in lege reprobatur. 

            Stoga je neophodno ne iznositi te implikacije u javnost da se ne bi stvorili uslovi u kojim bi i bošnjački političari sami priznali nedostatke Odluke, a time možda omogućili političarima iz manjeg entiteta da pokrenu pitanje neposrednog preispitivanja državljanstva osoba koje su strana državljanstva stekli nakon 1998-e godine.  Neophodno je, naravno, da političari koji započnu inicijative za promjenu Člana 17 Zakona cijelo vrijeme ostanu svjesni ovih manjkavosti Odluke radi potpunog razumjevanja širine ovog problema, a i da se ne bi odali lažnoj nadi kako se trenutno tumačenje neće pobijati, te kako je  2013-a godina daleko i da će se do tada sve riješiti samo od sebe.  Projekat genocida i etničkog čišćenja u Bosni i Hercegovini nije započet preko noći, već ga je i ICTY tužilaštvo ocijenilo kao organizovani i unaprijed planirani udruženi zločinački poduhvat koji je osmišljen dosta prije samog početka agresije na Bosnu i Hercegovinu.[130] 

Naime, s obzirom sa kojim se žarom političari iz manjeg BiH entiteta protive promjeni Člana 17 Zakona, ne može postojati bilo kakva sumnja da je njihova kampanja samo nastavak tog projekta mirnim putem.  Svaka nada da protivnici takve promjene samo doslijedno insistiraju na poštivanju Ustava je lažna, te zaboravlja prijetnju o odvođenju “muslimanskog naroda u nestanak”[131] koja se je umalo ostvarila u ratu, a na putu je da se u još većoj mjeri sprovede u dijelo u miru.  Šta više, možda naizgled zvuči čudan stav političara iz manjeg entiteta s obzirom da bi nemali broj osoba srpske nacionalnosti koje su otišle u zemlje sa kojim ne postoje izgledi za potpisivanje bilateralnih ugovora također ostao bez BiH državljanstva provođenjem Člana 17 Zakona.  Međutim, kada se uzme u obzir stav jednog od tvoraca genocidnog projekta da “pošto ima 12 miliona Srba, čak i ako njih 6 miliona pogine, drugih 6 miliona će živjeti pristojno,”[132] nije nimalo čudno da su ti političari spremni žrtvovati nekoliko hiljada svojih sunarodnjaka da bi do kraja ostvarili projekat ubistva ili nepovratnog protjerivanja stotina hiljada Bošnjaka.  Konačno, ovaj rad pobija sve argumente da je Član 17 Zakona uslovljen Ustavom, te pošto takvo opravdanje više ne može biti pravno legitimno, ne postoji niti jedno objektivno objašnjenje za insistiranje na očuvanju istog. 

Kao što se ne može oslanjati na Odluku, čak ni privremeno, također se ne smije oslanjati na druge Članove Zakona o Državljanstvu sa nadom da oni predstavljaju djelimično rješenje problema.  Specifično, Član 12 Zakona kaže da

Slijedeća lica imaju pravo da dobiju državljanstvo BiH na osnovu zahtjeva bez ispunjavanja uslova iz člana 9, st. 2 i 6. 

1.        Emigranti koji su se vratili u Bosnu i Hercegovinu

2.        Prva i druga generacija potomaka lica navedenih u stavu 1 koje su se vratile u Bosnu i Hercegovinu.

 

Član 12, u suštini, kreira uslove za olakšanu naturalizaciju “emigranata koji su se vratili u Bosnu i Hercegovinu” time što od tih lica ne zahtjeva “prijavljeno stalno mjesto boravka na teritoriji BiH od najmanje 8 godina prije podnošenja zahtjeva” (Član 9, st. 2) niti da se “odreknu ili na neki drugi način izgube svoje ranije državljanstvo nakon sticanja BiH državljanstva…” (Član 9, st. 6).  Član 12, stoga, ima efekat da osobe koje steknu drugo državljanstvo, te time izgube BiH državljanstvo, mogu po povratku u BiH podnijeti običan formalni zahtjev i odmah steći BiH državljanstvo bez bilo kakvog čekanja ili uslova da se odreknu drugog državljanstva.[133] 

Ukoliko je, međutim, tačna interpretacija da Član I(7)(d) Ustava ne dozvoljava posjedovanje BiH državljanstva osobama koje također imaju državljanstvo zemlje sa kojom ne postoji bilateralni ugovor, onda Član 12 Zakona ne može biti Ustavan jer dozvoljava zadržavanje tog drugog državljanstva nakon sticanja državljanstva Bosne i Hercegovine.[134]  Za očekivati je, stoga, da bi protivnici promjene Člana 17 Zakona na to ukazali čim bi se stvorili gore navedeni uslovi, te bi ili započeli kampanju da Član 12 stave van snage ili bi odbili da ga primjenjuju na teritoriji koju kontrolišu (a sa koje i većina izbjeglica potiče)[135] sa obrazloženjem da se taj Član kosi sa Ustavom.  Član 12 Zakona, dakle, ne pruža nikakvu zaštitu, pogotovo na teritoriji manjeg entiteta, dok god se ne pobije interpretacija da Član I(7)(d) Ustava nalaže lišavanje BiH državljanstva, odnosno ne dozvoljava posjedovanje istog, onim osobama koje imaju i državljanstvo države sa kojom nije potpisan bilateralni ugovor.[136]  Neophodno je, stoga, započeti organizovanu inicijativu da se prihvati alternativna (i tačna) interpretacija Člana I(7)(d) Ustava koristeći se činjenicama i zaključcima iznesenim u ovom radu, te na osnovu te pravno validne interpretacije insistirati da se Član 17 Zakona stavi van snage.  Ukoliko se to ne učini bez zakašnjenja, poslijedice će vrlo brzo početi osjecati stotine hiljada izbjeglica iz Bosne i Hercegovine, a to pokazuje iduća sekcija.        

[130] ICTY, Tužilac Međunarodnog Tribunala protiv Slobodana Miloševića, Optužnica, Predmet br. IT-01-51-I, 21. novembar 2001, Para. 5-65 (passim), http://www.un.org/icty/bhs/frames/cases.htm.  Također, ICTY, Tužilac Međunarodnog Tribunala protiv Slobodana Miloševića, Izmjenjena Optužnica, Predmet br. IY-02-54-T, 21. april 2004, Para. 5-65 (passim), http://www.un.org/icty/bhs/frames/cases.htm. 

[131] Govor Radovana Karadžića, Skupština Bosne i Hercegovine, 14. oktobar 1991.  Vidjeti, inter alia, ICTY, Tužilac protiv Radoslava Brdžanina, Presuda, Predmet br. IT-99-36-T, Para. 61, fusnota 116, http://www.un.org/icty/bhs/cases/brdjanin/judgements/040901/brd-tj040901b.pdf. 

[132] Izjava Biljane Plavsić za nedjeljnik “Nin” tokom mirovnih pregovora 1993-e godine.  Vidjeti, inter alia, Biljana Plavsic: Serbian Iron Lady (Biljana Plavsić: srpska željezna dama), BBC News, 27. februar 2003, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/1108604.stm. 

[133] Jedini uslovi koje te osobe moraju ispuniti su da su napunile 18 godina starosti (Član 9, st. 1), da poznaju jedan od jezika ustavotvornih naroda BiH (Član 9, st. 3), da im nije izrećena mjera bezbjednosti … (Član 9, st. 4), te da nisu osudjivane na izdržavanje kazne za krivicna djela sa predomisljajem na duze od tri godine u periodu od 8 godina od podnošenja zahtjeva (Član 9, st. 5).   

[134] Također, slijedeći tu interpretaciju, neustavan bi bio i Član Zakona koji dozvoljava Vijeću Ministara da jednoglasnim odlukama daje državljanstvo BiH, bez obaveze da se osoba u pitanju odrekne drugog državljanstva,  kada je to u državnom interesu. 

[135] U skladu sa Članom 30 Zakona, odluke o sticanju BiH državljanstva prema Članu 12 donose kompetentne vlasti Entiteta.  Moguće je, naravno, da bi Član 12 primjenjivali selektivno u korist većinskog 

naroda na svom teritoriju, te time još više umanjili ionako usporedno mali negativni efekat po svoje sunarodnjake.    

[136] Član 12 Zakona može biti koristan ukoliko stavljanje van snage Člana 17 ne bude imalo retroaktivni efekat.  Naime, u takvim uslovima bi se smatralo da su osobe koje su stekle drugo državljanstvo prije ukidanja Člana 17 izgubile BiH državljanstvo na dan sticanja tog državljanstva, pa bi BiH državljanstvo mogle povratiti samo u skladu sa Članom 12.  S obzirom na neizvjesnost takve opcije, te na razne probleme koji bi s njom uslijedili (vlasti manjeg entiteta bi vjerovatno zahtijevale da podnosioci zahtjeva u skladu sa Članom 12 dokazu da su se vratile u Bosnu i Hercegovinu, umjesto da su tu samo privremeno), neophodno je Član 17 Zakona ne samo staviti van snage od dana usvajanja takve odluke, već i taj Član staviti van snage sa retroaktivnim dejstvom.   

IV. Veličina i Ozbiljnost Problema

            Među bošnjačkim političarima vlada uvriježeno mišljenje da Član 17 Zakona ne predstavlja, niti da može predstavljati, bilo kakav praktični problem.  Naime, relativno često se čuju tvrdnje da je nemoguće utvrditi da neka osoba ima državljanstvo druge države, te da stoga ne postoji mogućnost da se u praksi izvrši stvarno lišavanje državljanstva takvih osoba.  Ovakve tvrdnje i vjerovanja su, međutim, ne samo daleko od činjenične situacije, već također predstavljaju i lažnu nadu koja obećava da ovaj problem napravi još većim, te time limitira veliki broj opcija u njegovom rješavanju. 

Prije svega, Član 24 Zakona predviđa da državljanstvo BiH u skladu sa Članom 17 prestaje “na dan kada osoba koja je u pitanju stekne državljanstvo druge države,” odnosno “po sili zakona.”  Organi vlasti, stoga, ne moraju provesti bilo kakvu proceduru, već po samom utvrđivanju da osoba posjeduje neko drugo državljanstvo mogu odbiti da tu osobu tretiraju kao BiH državljanina, odnosno da joj uskrate sva prava i privilegije koje iz BiH državljanstva proizilaze.  Što se tiće samog utvrđivanja da neka osoba posjeduje strano državljanstvo, ova sekcija na kratak i koncizan način ukazuje na potpunu pogrešnost stava da će to biti gotovo nemoguće ostvarati, te time demonstrira realnu veličinu i ozbiljnost ovog problema.  Šta više, ovdje su prikazani samo neki od stotine scenarija koji će postati aktuelni ukoliko se Član 17 Zakona počne primjenjivati.  

• Državljani Bosne i Hercegovine koji također posjeduju strano državljanstvo se u većini slucajeva nalaze u inostranstvu.  Pri podnošenju zahtjeva za pasoš, ili bilo kakvu drugu konzularnu uslugu u diplomatsko-konzularnim predstavništvima Bosne i Hercegovine, moraju dokazati legalnost svog boravka u tim zemljama.  Jedini način da takve osobe dokažu da u tim zemljama borave legalno je kroz podnošenje dokaza o posjedovanju državljanstva istih.  U takvoj situaciji, DKP-i će jednostavno biti primorani da odbiju pružanje svih konzularnih usluga ovim osobama, a možda i da započnu i formalnu proceduru ispisivanja tih osoba iz BiH državljanstva.  To će se pogotovo dešavati u slučajevima u kojim su šefovi DKP-a, pa čak i niži konzularni radnici, pod instrukcijama političara koji se bore za održavanje Člana 17 Zakona.[137]   Šta više, čak i prije no što se Član 17 Zakona počne provoditi, ovi službenici mogu početi voditi evidenciju takvih osoba na osnovu predočenih dokaza o posjedovanju drugog državljanstva s ciljem buduće upotrebe.

• Pri prelasku granice Bosne i Hercegovine, granični službenici koji bi imali instrukcije da učestvuju u izvršavanju ovog projekta[138] mogu zahtjevati dokaze o proputovanju kroz ostale zemlje.  Državljani Bosne i Hercegovine koji dolaze iz zemalja u kojim također imaju državljanstvo ne bi mogli predočiti pečate tih zemalja u BiH pasošu, pa bi morali pokazati i pasoš te zemlje.  Na osnovu toga, granični službenici bi mogli iste osobe upisati u evidenciju, ili podatke dostaviti vlastima entiteta radi započinjanja procedure za ispis iz državljanstva.

• Pri izlasku iz Bosne i Hercegovine, sve osobe moraju graničnim službenicima predočiti dokaze o dozvoli ulaska u zemlju destinacije.  S obzirom da za državljane Bosne i Hercegovine vlada izuzetno nepovoljan vizni režim u većini zemalja svijeta, takva dozvola bi bila neophodna za gotovo sve destinacije, te bi državljani Bosne i Hercegovine koji imaju i državljanstvo neke druge države tim službenicima morali pokazati pasoš te druge države.  Na osnovu toga, kao i u prethodnim scenarijima, granični službenici bi mogli započeti proceduru evidentiranja ili lišavanja BiH državljanstva. 

• Prilikom podnošenja bilo kakvih službenih zahtjeva na koje pravo imaju samo državljani Bosne i Hercegovine (pasoš, lična karta, zdravstveno osiguranje, socijalna pomoć, prijava ili odjava mjesta boravka, punomoć, vjenčanje, vozačka dozvola, upis u školu ili na fakultet, posao, kupovina, prodaja, ili zamjena nepokretne imovine, te uknjiženje iste, povrat stana ili druge svojine, zahtjev za usvojenje djeteta, te niz drugih zahtjeva), službenici vlasti entiteta, ili čak i državni službenici pod instrukcijama, bi mogli zahtjevati da se svaka osoba izjasni da li posjeduje neko drugo državljanstvo, te koje države.  Pružanje neistinitih informacija na službenim formularima je, naravno, krivično djelo, te bi državljani Bosne i Hercegovine koji imaju i strana državljanstva morali to navesti.  Te informacije bi, zauzvrat, omogućile tim službenicima da odbiju takvim osobama pružiti zatražene usluge, da ih uvrste u evidenciju, ili da započnu formalni proces lišavanja državljanstva. 

• U slučaju u kom bi, primjera radi, neki Ministar (Unutrašnjih Poslova Federacije, Vanjskih Poslova, itd) bošnjačke nacionalnosti, zabranio bilo kakvo evidentiranje, ili naložio neprovođenje Člana 17 Zakona, a tome se usprotivio službenik nekog drugog Ministarstva ili entiteta, takva situacija bi mogla predstavljati spor “između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, [ili] između institucija Bosne i Hercegovine,”[139] te bi bilo koja osoba ovlaštena da pokreće sporove ispred Ustavnog Suda mogla pitanje uputiti istom.  U takvom slučaju, Sud bi se, suočen samo sa argumentima da je Član 17 Zakona uslovljen Članom I(7)(d) Ustava, mogao složiti sa takvim stavom, te time ne samo staviti van snage poteze relevantnog Ministarstva već i dodatno komplikovati ovaj problem.  Naime, pored Sudija hrvatske i srpske nacionalnosti, bilo bi dovoljno da samo jedan sudija stranac prihvati taj stav da nepovoljna odluka Suda bude donesena.[140]  S obzirom da pobornici stava da je Član 17 Zakona uslovljen Članom I(7)(d) Ustava svojim neumornim zalaganjem trenutno drže monopol na interpretaciju tog Člana Ustava, protivnici tog stava vjerovatno ne bi bili pripremljeni da se sa istim nose pred Ustavnim Sudom, bar ne bez temeljite obrade ovog rada ili nekog sličnog pravnog poduhvata.  Šta više, samo pitanje neprovođenja Člana 17 Zakona ne bi moralo ni dospjeti na Ustavni Sud, već bi se, kada se radi o sporovima nižih institucija, od bilo kojeg suda moglo tražiti da naredi provođenje tog člana, a bez pripreme da se ospori Ustavnost istog na osnovu zaključaka iz ovog rada, ili nekog slicno ozbiljnog projekta, za očekivati je da bi bar neki sud to i uradio. 

• Konačno, ne može se isključiti ni mogućnost da vlasti entiteta ili državni službenici pod instrukcijama započnu evidentiranje ili lišavanje državljanstva na osnovu anegdotskih informacija o posjedovanju stranog državljanstva neke osobe, te da svim osobama na takvim listama zahtjevaju dokaz da strano državljanstvo ne posjeduju prilikom pružanja bilo kakvih službenih usluga.

 

Iz svih primjera izloženih u ovoj sekciji, više je nego jasno da problem koji Član 17 Zakona predstavlja ni u koju ruku nije samo formalan ili teoretski, već da bi mogao donijeti nesagledive poslijedice praktične prirode.  Neozbiljno se je oslanjati na nade da do toga neće doći jer je nepogrešivo jasno da će to biti samo završna faza jednog dugo pripremanog projekta.  Naime, s obzirom na intenzitet organizovane kampanje koju protivnici promjene Člana 17 vode već nekoliko godina, samo je pitanje dana kada će jedan ili više od ponuđenih scenarija biti praktično realizovan u cilju finalne završnice te kampanje.  Kada se to desi, vrlo je vjerovatno da će biti isuviše kasno za inicijative da se taj Član stavi van snage, jer će stvarne poslijedice početi osjećati ogroman broj ljudi, a stvorit će se i politička klima i presedan koje će biti vrlo teško izmjeniti.  To je pogotovo jasno kada se uz ove primjere sagledaju i zaključci prethodne sekcije, odnosno činjenica da Odluka koju je donio Visoki Predstavnik ne predstavlja niti privremeno rješenje.  Nerealno je, stoga, oslanjati se na lažne nade, te je neophodno bez ikakvog zakašnjenja pokrenuti inicijativu za promjenu Člana 17 Zakona koristeći se pravnim argumentima iznesenim u ovom radu.  Izvršni prijedlozi za sprovođenje takve inicijative u dijelo su predmet iduće sekcije. 

 

[137] Ovo je za očekivati ne samo zbog toga što se radi o dobro organizovanom udruženom projektu ovih političara, već i zbog toga što je poznata činjenica da diplomatsko-konzularni kadrovi iz manjeg entiteta, ali donekle i oni hrvatski, dolaze gotovo bez izuzetka po stranačkim linijama, i nakon provjerje “podobnosti” istih da izvršavaju odluke i inicijative tog entiteta, odnosno vladajuće stranke, umjesto zajedničke politike Ministarstva Vanjskih Poslova.  

[138] Ovo se može desiti neformalno kroz instrukcije pojedinim graničnim službenicima po nacionalnoj liniji, a može doći i kroz direktivu Direktora Državne Granične Službe koji bi bio pod političkim instrukcijama. 

[139] Ustav Bosne i Hercegovine, Član VI(3)(a). 

[140] Ustavni Sud ima 9 članova, a odluke se donose većinom glasova.  Iako se Sudije ne biraju po nacionalnom kriteriju (pored tri Sudije stranca koje bira Predsjednik Evropskog Suda za Ljudska Prava, četiri člana bira Predstavnički dom Federacije, a dva člana Skupština manjeg entiteta), Ustav Bosne i Hercegovine, Član VI(1)(a), u dosadašnjoj praksi Sud je uvijek imao po dvoje Sudija iz reda svakog konstitutivnog naroda.  

V. Izvršni Prijedlozi

            Najveci problem na putu ka ukidanju Člana 17 Zakona koristeći se pravnim argumentima da taj Član ne samo da nije uslovljen Ustavom već da je i protivan istom nalazi se u činjenici da suprotno mišljenje dominira političkom scenom Bosne i Hercegovine već nekoliko godina.  Glavni razlog tome je što su političari iz manjeg entiteta iskoristili inerciju svih onih osoba koje smatraju da je Član 17 Zakona protivan interesima ne samo bošnjačkog naroda već i cijele Bosne i Hercegovine, te su stvorili monopol na pravnu interpretaciju Člana I(7)(d) Ustava.  Velika je šteta što su u tome dosad uspjeli jer su tu nadasve pogrešnu interpretaciju uspjeli pretvoriti u neku vrstu normativnog shvaćanja, bez obzira što, kao što se vidi iz svega gore navedenog, postoji puno temeljnije, i logičnije, pravno objašnjenje tog Člana Ustava.  Bez obzira na ovu taktičku prednost koju ti političari trenutno uživaju, moguće je kroz ozbiljnu i organizovanu parlamentarnu proceduru, te koristeći se ponuđenom pravnom analizom, pobiti dosadašnju interpretaciju Ustava, te time usloviti stavljanje Člana 17 Zakona van snage.  S obzirom da se stručnost ovog rada nalazi u pravnim argumentima, te prihvatajući činjenicu da druge osobe imaju puno razvijeniju političku ekspertizu, ova sekcija nudi samo osnovne smjernice koje bi se trebali slijediti pri provođenju ovog projekta u djelo na političkoj razini. 

• Inicijativa za promjenu Zakona o Državljanstvu treba biti pokrenuta u Parlamentarnoj Skupštini Bosne i Hercegovine, sa specifičnim prijedlogom da se Član 17 stavi van snage, zajedno sa svim drugim odredbama koje govore o gubljenju BiH državljanstva na osnovu posjedovanja drugog državljanstva u odsustvu bilateralnog ugovora.  Ta inicijativa treba biti praćena iznošenjem pravnih argumenta sadržanih u ovom radu, odnosno činjenicom da Član 17 Zakona o Državljanstvu nije uslovljen Ustavom, da je, šta više, protivan istom, te da zbog toga ne postoji niti jedan validan argument za očuvanje tog Člana.

• Treba nastojati da se izbjegne bilo kakvo pokretanje ovog pitanja pred Ustavnim Sudom.  Naime, s obzirom na pravnu kompleksnost pitanja, bili bi neophodni mjeseci pripreme, i najkvalifikovaniji pravnici, da se ovo pitanje prezentira Sudu na odgovarajući način.  Protivnici promjene Člana 17, kao što je već navedeno, imaju ne samo nekoliko godina prednosti s obzirom na monopol koji su nametnuli na interpretaciju relevantnog dijela Ustava, već također imaju na svojoj strani i presedan već jednog ratifikovanog bilateralnog ugovora.  Šta više, s obzirom na važnost ovog pitanja, bilo bi isuviše riskantno njegovo rješenje staviti u ruke samo jednog Sudije stranca, jer je za očekivati da bi bar četvorica Sudija bili nakloljeni protivnicima promjene Člana 17 Zakona bez obzira na pravne činjenice. 

• Neophodno je dobiti podrsku OHR-a u sprovođenju ove inicijative.  Bez obzira što je Član 17 dio zakona koji je donio upravo Visoki Predstavnik, sve relevantne činjenice ukazuju na to da OHR nije posvetio ni minimum pažnje alternativnim interpretacijama Člana I(7)(d) Ustava, već da je jednostavno prihvatio uvriježenu interpretaciju koju su nametnuli političari iz manjeg entiteta.  Šta više, te činjenice također ukazuju da je OHR pozitivno naklonjen ideji ukidanja Člana 17 Zakona.  Naime, u svom saopstenju povodom donošenja Odluke, Visoki Predstavnik je rekao da “Odredbe člana I(7)(d) Ustava Bosne i Hercegovine u pogledu dvojnog državljanstva su, kako sam ja to shvatio, ostatak iz starog Ustava Jugoslavije.”[141]  Ovo, očito, nije pravilno shvaćanje jer Ustav bivše Jugoslavije nije sadržavao niti jednu sličnu odredbu.  To, dalje, pokazuje da OHR nije ovo pitanje pravno razradio, te da time ostaje dovoljno prostora da mu se ponudi alternativna interpretacija Člana I(7)(d) Ustava.  Gotovo je sigurno da će OHR biti sklon prihvatanju te alternativne interpretacije jer je Visoki Predstavnik u istom saopštenju također rekao

 

Nadam se da će Parlamentarna skupština BiH, tokom narednih šest mjeseci, ukoliko je neophodno i revizijom Ustava, razmotriti provođenje temeljitije reforme odredbi o dvojnom državljanstvu, kako bi Bosnu i Hercegovinu približila uobičajenoj međunarodnoj praksi, u cilju postizanja pristupa pitanju državljanstva koji neće biti zasnovan na nacionalnoj pripadnosti, uspostavljanja boljih odnosa sa bh. dijasporom i, što je najvažnije od svega, u cilju omogućavanja da građani ove zemlje putuju sa što je moguće manje ograničenja.”[142]

Iz ovog jasno proizilazi ne samo da Visoki Predstavnik favorizira ukidanje Člana 17 Zakona, već i da ne misli da se to može ostvariti isključivo promjenom Ustava.  Naime, iznoseći nadu da će Parlamentarna Skupština donijeti takvu promjenu ukoliko je neophodno i promjenom Ustava, Visoki Predstavnik je nagovijestio da je spreman složiti se sa jakom pravnom interpretacijom da promjena Ustava nije neophodna da bi se Član 17 Zakona stavio van snage.  Upravo takva interpretacija je ponuđena u ovom radu, te se zaključci iste trebaju predočiti OHR-u s ciljem osiguravanja neophodne političke podrške Visokog Predstavnika za promjenu Člana 17 Zakona.

• Neophodno je zaustaviti sve dalje inicijative za potpisivanje, a pogotovo za ratifikaciju, bilateralnog ugovora sa Hrvatskom radi očuvanja strateških aduta, te isti ugovor usloviti ukidanjem Člana 17 Zakona.  Ova strategija nije samo neophodna, već se uopšte neće moci vidjeti kao opstrukcija prava osoba hrvatske nacionalnosti.  Naime, stavljanje Člana 17, i sličnih odredbi, Zakona van snage će istovremeno odstraniti svu urgenciju za potpisivanje bilateralnog ugovora sa Hrvatskom jer BiH državljanstvo hrvatskog naroda više neće moći biti dovedeno u pitanje bez obzira na postojanje ili nepostojanje bilateralnog ugovora.[143]  Također, neophodno je zaustaviti sve inicijative za potpisivanje bilateralnih ugovora sa drugim državama.  Takvi bilateralni ugovori nikada neće moći ni približno riješiti ovaj problem jer je broj zemalja koje su spremne da stupe u iste izuzetno mali.  Šta više, ovaj rad je pokazao da takvi ugovori uopšte nisu potrebni za rješavanje ovog pitanja, a svaki novi predstavlja opasan presedan i sve više otežava predstavljanje argumenta za ukidanje Člana 17 Zakona.    

• Ukoliko se i pored argumenata iznesenim u ovom radu, delegati u Domu Naroda iz manjeg entiteta budu protivili promjeni Člana 17 Zakona, te time onemogućili tu inicijativu, neophodno je istrajati u ovom poduhvatu.  Naime, pošto bi njihov jedini argument i dalje mogao biti da je Član 17 Zakona uslovljen Članom I(7)(d) Ustava, bez obzira na sve ovdje iznesene pravne pokazatelje, neophodno je pokrenuti inicijativu promjene Ustava, te im dati izbor između prihvatanja ove interpretacije ili promjene Ustava.  S obzirom na važnost ovog pitanja, sve političke napore treba usmjeriti u tom pravcu, i vrlo je vjerovatno da delegati manjeg entiteta neće rizikovati otvaranje ustavnih pitanja pogotovo nakon što budu suočeni sa neoborivim pravnim pokazateljima da Član 17 ne samo da nije uslovljen Ustavom, već da je i protivan istom.  Konačno, već je objašnjeno da se može računati na naklonost OHR-a u rješavanju ovog pitanja, te to treba iskoristiti ukoliko se naiđe na otpor u Parlamentarnoj Skupštini. U krajnjoj liniji, može se insistirati da Visoki Predstavnik donese odluku kojom Član 17, i sve prateće odredbe, Zakona stavlja van snage.      

• Neophodno je osigurati što širu podršku za promjenu Člana 17 Zakona.  Prije svega, svi bošnjački političari se trebaju odlučno i složno staviti na stranu ove inicijative, ali se također treba osigurati što veća potpora od političara iz ostala dva naroda radi što snažnije podrške u Parlamentarnoj Skupštini.  Šta više, pored delegata i članova Parlamentarne Skupštine, neophodno je osigurati i podršku svih drugih lidera, uticajnih osoba, akademskih stručnjaka, te medija, a sve sa ciljem stvaranja ujedinjenog fronta koji će na razne načine insistirati na što skorijem rješenju ovog pitanja.  Treba iskoristiti činjenicu da će 2006-a biti godina izbora, predstavljajući ovo pitanje kao jedno od centralnih u predizbornoj kampanji.  S obzirom da u Bosni i Hercegovini ne živi gotovo nijedna osoba koja nema bar jednog člana familije u inostranstvu, takva strategija obećava dati snažne rezultate.  Naime, političare koji se protive promjeni Člana 17 Zakona moći će se okarakterisati kao osobe koje ne osjecaju puls birača, te kao moralne  invalide koji na desetogodišnjicu genocida u Srebrenici odbijaju zaustaviti nastavak tog genocidnog projekta. 

 

• Jedan od razloga zbog kojeg ovo pitanje nije dosad zadobilo neophodnu pažnju u bošnjačkom dijelu javnosti se nalazi u činjenici da su neki političari, ali i neki mediji, iskazali otvorenu zavist, pa čak i agresivnost, prema osobama koje su ne samo izbjegle ratne užase svojih sunarodnjaka, već su i sticanjem stranog državljanstva sebi omogućili olakšan zivot, odnosno putovanje “bez viza.”  S obzirom na strahote kroz koje je narod Bosne i Hercegovine prošao u ratu, te na ponižavajuća čekanja u redovima stranih ambasada, ovaj stav se može razumjeti, ako ne i opravdati.  Stoga je neophodno promijeniti tok i fokus ove debate, te ukazati na činjenicu da takav stav samo pomaže idejnim tvorcima genocidnog projekta da do kraja ostvare svoje namjere.  Šta više, treba ukazati na činjenicu da će dijaspora Bosne i Hercegovine biti puno spremnija da u BiH ulaze svoje materijalne, znanstvene i stručne mogućnosti ukoliko uvidi da se država brine o njihovim najosnovnijim interesima.  Zauzvrat, kada se takva briga prema tim osobama ne samo ne pokaže, već i kad se istim oduzme temeljna veza sa domovinom, izostat će i interesovanje, ali i mogućnosti za takva ulaganja.  Treba, stoga, ukazati na primjer Hrvatske koja ne samo da je svim Hrvatima u Bosni i Hercegovini dala svoje državljanstvo, već je to učinila i prema trećem koljenu hrvatskih emigranata u svim zemljama svijeta, ostvarujući time nemjerljivu dobit kroz ulaganja u hrvatsku ekonomiju, ali i kroz promicanje imidža Hrvatske u raznim forumima širom svijeta. 

 

• Konačno, neophodno je ovoj inicijativi dati informacijski okvir koji ona zaslužuje, odnosno koji predstavlja i stvarnu pozadinu kampanje da se Član 17 održi.  Ta kampanja je nastavak projekta genocida, i tu ne postoji bilo kakva sumnja.  Kao takva, ona je moralno neodrživa, i samo ju je lažna i pogrešna pravna interpretacija očuvala u životu.  Pravne argumente sadržane u ovom radu treba predstaviti kao završni udarac tom nadasve nemoralnom projetku, te taj projekat predočiti u njegovom stvarnom svjetlu.  Možda je bio nužan glas dječaka koji je uzviknuo da je “car gol,” ali on ne bi imao nikakvog efekta da mu se nije pridružilo hiljade glasova uzvikujući tu istu rečenicu.  Ideje predstavljaju moćne strijele, ali bez luka iste umiru. 

 

[141] Ured Visokog Predstavnika, Saopštenje za Javnost: Visoki predstavnik donio izmjene i dopune Zakona o državljanstvu i pozvao na temeljito preispitivanje dvojnog državljanstva, Sarajevo, 30 decembar 2002, http://www.ohr.int/ohr-dept/presso/pressr/default.asp?content_id=28838. 

[142] Ibid. 

 

VI. Javna i Politička Opravdanost Predloženog Smjera

Reći da je Bosna i Hercegovina devastirana ratom je minimiziranje stvarne situacije.  Preko 200,000 ljudi je ubijeno, desetine hiljada žena silovano, na hiljade mučeno u logorima, a stotine hiljada drugih protjerano iz svojih domova.  Ekonomija je u praktičnom rasulu, a vrata Evropske Unije još uvijek nisu na vidiku.  Kao takva, Bosna i Hercegovina bi trebala biti posljednja zemlja sa restrikcijama na državljanstvo kao što su one sadrzane u Članu 17 Zakona.  Ona je, međutim, jedna od rijetkih zemalja koje nalažu gubljenje državljanstva na osnovu, u svijetu sve češće pojave, kao što je posjedovanje drugog državljanstva.  Primjera radi, niti jedna zemlja bivše Jugoslavije nema slične odredbe u svojim Zakonima, a Hrvatska, čak i aktivno radi na tome da svakom “pripadniku hrvatskog naroda,” ma gdje se on nalazio i ma kako slaba njegova veza sa Hrvatskom bila, da svoje državljanstvo.  Šta više, Luksemburg je jedina zemlja Evropske Unije koja nalaže gubljenje svog državljanstva pri primanju drugog, ali je Parlament najavio da će taj zakon biti ukinut 2006-e godine.  Konačno, u Mađarskoj su počele pripreme za referendum kojim će se donijeti zakon da se mađarsko državljanstvo da svim etničkim mađarima, ma gdje se oni nalazili.[144]

U suštini, ne postoji nikakva sumnja da se još samo u zemljama pod diktaturom mogu naći odredbe zakona sličnih Članu 17.  Naime, od 88 zemalja koje je “Freedom House” ocijenio kao “slobodne,” niti jedna osim već navedenog Luksemburga i mini-države Monaka ne nalažu gubljenje svog državljanstva na osnovu posjedovanja drugog.[145]  Ovakve restrikcije, stoga, u današnjem vremenu predstavljaju izuzetak od prakse koji se sve više nalazi samo u najžešćim diktatorskim režimima.  Primjera radi, Visoki Predstavnik je u ranije navedenom saopštenju rekao da “uobičajenija evropska i međunarodna praksa danas jeste da države ne ograničavaju dvojno državljanstvo na one slučaje u kojima postoje bilateralni sporazumi sa drugom zemljom- nego da dozvoljavaju da svaki državljanin uživa dvojno državljanstvo ukoliko ispunjava uslove, bez ograničenja.”[146]  Održavanjem Člana 17, Bosna i Hercegovina bi se ne samo odrekla stotina hiljada svojih državljana, koji čak u inostranstvo nisu otišli svojom voljom, već se svrstava van norme demokratski orijentisanih zemalja. 

Također, u svijetu postoji, odnosno postojao je, samo jedan primjer po kom se posjedovanje drugog državljanstva uslovljava bilateralnim ugovorom.  S obzirom na nedostatak drugih primjera, te na činjenicu da je i ovaj jedan primjer dosta drugačiji od onog u Bosni i Hercegovini, postaje još jasnije da cilj Člana I(7)(d) Ustava nije mogao biti da naloži lišavanje BiH državljanstva u odsustvu bilateralnog ugovora.  Taj primjer, naime, tiće se ugovora o pitanju dvojnog državljanstva koji su 1993-e godine potpisale Turkmenistan i Rusija.  Turkmenistan, međutim, nije nalagao da njegovi državljani koji steknu državljanstvo druge države automatski izgube i državljanstvo Turkmenistana.  Naprotiv, taj ugovor je samo odredio da će Turkmenistan tretirati oko 100,000 pripadnika ruske manjine sa ruskim državljanstvom kao i svoje i ruske državljane, odnosno da će im priznavati rusko državljanstvo.[147]  To pitanje se nije ticalo samo konzularnih zaštita, već je u ovom slučaju imalo puno šire implikacije.  Naime, pošto Turkmenistan, pod diktaturom Saparmurata Niyazova, ima jedan od najrestriktivnijih režima o kretanju građana, te njegovi državljani moraju imati posebne dozvole za izlazak iz zemlje, ovaj ugovor je omogućio državljanima Turkmenistana koji također imaju i rusko državljanstvo da putuju bez restrikcija jer im je bilo priznato i rusko državljanstvo.[148] 

Sredinom 2003-e godine, međutim, Niyazovov režim je unilateralno ukinuo taj ugovor, te dao dva mjeseca osobama sa ruskim državljanstvom da, ukoliko to žele, napuste Turkmenistan.  Osobama koje nakon dva mjeseca to nisu učinile, Turkmenistan nije oduzeo svoje državljanstvo, već ih je počeo tretirati isključivo kao svoje državljane, bez obzira što one i dalje imaju i rusko državljanstvo, te i od njih, između ostalog, počeo zahtjevati posjedovanje dozvola za izlazak iz zemlje.[149]  Čak ni diktatura kao što je Turkmenistan, dakle, nije nikome oduzela svoje državljanstvo, već je samo učinila ono što, na kraju, Član I(7)(d) Ustava i zahtjeva u Bosni i Hercegovini, odnosno da Bosna i Hercegovina tretira svoje državljane isključivo kao svoje državljane u odsustvu bilateralnog ugovora kojim se to pitanje uređuje.[150]  Motiv iza Člana I(7)(d) Ustava je, naravno, bio da smanji međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine prema susjednim državama, osim u onim pitanjima koja bi se uredila bilateralnim ugovorima, te nije bio uzrokovan restrikcijama na kretanje osoba. 

Skoro deset godina nakon Dayton-a, Bosna i Hercegovina se, nažalost, nije puno pomakla u procesu eliminacije rezultata genocida i etničkog čišćenja.  Manjinski povratak je neznatan, a čak i u onim slucajevima gdje postoji povratnici su izloženi prijetnjama, napadima, te otvorenoj diskriminaciji pri zapošljavanju, u školstvu, i u gotovo svim vidovima javnog i društvenog života.  Član 17 Zakona je samo jedan od desetine pokazatelja da preokretanje efekata etničkog čišćenja, iako stidljivo započeto, još uvijek nije zaživjelo.  Istovremeno, međutim, taj pokazatelj je i najlakše odstraniti.  Naime, dok će proći godine, a možda i decenije, da se individuama ubrizga svijest da sve osobe zaslužuju ravnopravan tretman, Član 17 Zakona se, kao što ovaj rad pokazuje, može promijeniti kroz prostu parlamentarnu proceduru.  Očuvanje istog, s druge strane, će ne samo imati katastrofalan učinak po stotine hiljada ljudi, a time i po cijelu Bosnu i Hercegovinu, već će također odaslati jasan signal da se genocid isplati, te da je dovoljno samo istrajati u zločinackim namjerama da bi iste uzele maha. 

Nema sumnje da ovaj problem obećava da negativno afektira cijelu BiH, i stoga je možda i neprimjereno apelovati samo na bošnjačke lidere da se svim snagama zauzmu za njegovo rješavanje.  S obzirom na pozadinu tog problema, odnosno na činjenicu da je isti nesumnjivo prouzrokovan neumornim zalaganjem političara iz manjeg entiteta da iz BiH državljanstva ispišu stotine hiljada ljudi, ne postoji, nažalost, druga solucija.  Ovaj napor mora biti snažan i organizovan, te mu se mora pristupiti sa polazišta da se radi o gorućem pitanju.  Nikakva polovična ili neodlučna nastojanja neće dati rezultata, što se vidi iz nekoliko prijašnjih primjera.  Naime, problem je mogao biti riješen u septembru 2002-e godine kada je Zlatko Lagumdžija, u svojstvu Ministra Vanjskih Poslova, nakratko uslovio potpisivanje bilateralnog ugovora sa Srbijom usvajanjem promjene Člana 17 Zakona.[151]  Vijeće Ministara je, čak, dostavilo predložene promjene Zakona Parlamentarnoj Skupštini, koje je Predstavnički Dom trebao razmatrati na sjednici idućeg dana.[152]  Ta sjednica je, međutim, na inicijativu članova iz manjeg entiteta, otkazana.[153]  Umjesto da se istraje na započetom uslovljavanju, pogotovo zbog ovako drskog poteza tih članova, ugovor sa Srbijom je, međutim, potpisan,[154] a nedugo nakon toga i ratifikovan, a time je problem još više pogoršan.[155] 

Zlatko Lagumdžija, međutim, ne snosi isključivu krivicu za ovaj slijed događaja.  Naprotiv, pored njega, bili su neophodni i glasovi desetina bošnjačkih članova i delegata u Parlamentarnoj Skupštini da se ugovor sa Srbijom ratifikuje, ali i saglasnost bošnjačkog člana Predsjedništva.  To je, dakle, bio tipičan primjer odlučnosti političara iz manjeg entiteta da istraju u svojim nemoralnim, pa i zločinačkim namjerama, a istovremeno i primjer nemogućnosti bošnjačkih političara da inicijativu nesumnjive moralne snage i vrijednosti dovedu do kraja.  Potez političara iz manjeg entiteta, ali, nažalost, i njihovih idejnih vođa koji sada mahom sjede u Haag-u, pokazuje da je snaga volje dovoljna da sprovede i najnemoralnije ideje u djelo.  Vrijeme je, međutim, da se pokaže da ništa ne može biti jače od snage volje koja je poduprijeta moralnim načelima.  Pravni argumenti iznijeti u ovom radu predstavljaju strijelu, a politika mora služiti kao luk u službi tog idealizma.   

[143] Bilateralni ugovor sa Hrvatskom se onda može potpisati u neko buduće vrijeme radi regulacije prava i obaveza Bosne i Hercegovine prema svojim državljanima koji također imaju i hrvatsko državljanstvo. 

[144] Vidjeti, inter alia, http://www.legislationline.org/index.php?country=20&org=0&eu=0&topic=4. 

[145 Freedom House, Freedom in the World: 2004 (Sloboda u Svijetu: 2004), http://www.freedomhouse.org/research/freeworld/2004/tables.htm.  Freedom House je jedna od najuticajnijih organizacija koje se bore za ostvarivanje demokratskih normi širom svijeta kroz istraživanje i širenje informacija. 

[146] Ured Visokog Predstavnika, Saopštenje za Javnost: Visoki predstavnik donio izmjene i dopune Zakona o državljanstvu i pozvao na temeljito preispitivanje dvojnog državljanstva, Sarajevo, 30 decembar 2002, http://www.ohr.int/ohr-dept/presso/pressr/default.asp?content_id=28838. 

[147] Vidjeti, inter alia, http://www.eurasianet.org/turkmenistan.project/index.php?page=wnb/wnb030602&lang=eng. 

[148] Vidjeti, inter alia, http://www.irinnews.org/report.asp?ReportID=34862&SelectRegion=Central_Asia. 

[149] Ibid. 

[150] Iako Turkmenistan nema ovakvu odredbu u svom Ustavu, vidjeti Ustav Turkmenistana, http://www.turkmenistanembassy.org/turkmen/business/consta.html, bilateralni ugovor između Turkmenistana i Rusije je primjer ugovora kojim se dvije države slože da priznaju svojim državljanima i državljanstvo druge države ugovoriteljice u onim pitanjima koja su propisana tim ugovorom.  

[151] Vidjeti Saopštenje za Javnost Ministra Zlatka Lagumdžije, Ministarstvo Vanjskih Poslova, Sarajevo, 23.9.2002. 

[152] Ibid. 

[153] Ibid. 

[154] Povrh svega, u glavnom gradu te susjedne države. 

[155] Ne samo da problem nije bio rješen odustajanjem od ovog uslova, već je predstavljao i prvu pojavu opasnog presedana.  Naime, jasno je da je broj zemalja sa kojima je moguće stupiti u bilateralne ugovore izuzetno limitiran, te stvaranjem ovakvih presedana polako se zatvaraju vrata alternativnim interpretacijama Ustava, a time se sve više onemogućava rješenje problema stotina hiljada osoba.  Visoki Predstavnik je također ukazao na ovu činjenicu, rekavši da solucija koja podrazumjeva postojanje bilateralnih ugovora “ima uticaj na stvaranje poteškoča sa zemljama koje su usvojile mnogo liberalniji neograničavajući pristup pitanju državljanstva.”  Ured Visokog Predstavnika, Saopštenje za Javnost: Visoki predstavnik donio izmjene i dopune Zakona o državljanstvu i pozvao na temeljito preispitivanje dvojnog državljanstva, Sarajevo, 30 decembar 2002,

http://www.ohr.int/ohr-dept/presso/pressr/default.asp?content_id=28838. 

 

VII. Zaključak

Ovaj rad je, poduzimajući temeljnu obradu i pružajući neoborive dokaze, pokazao da Ustav BiH ne nalaže lišavanje BiH državljanstva na osnovu posjedovanja državljanstva druge države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor, da Ustav BiH, štaviše,  zabranjuje lišavanje BiH državljanstva na osnovu posjedovanja državljanstva druge države sa kojom ne postoji bilateralni ugovor, te da stav da je Član 17 Zakona o Državljanstvu uslovljen Ustavom ne samo da nije pravno valjan zbog prethodna dva razloga, već da nije pravno logičan.  Rad je također ukazao na činjenicu da privremeno rješenje koje je donio Visoki Predstavnik u decembru 2002-e godine nije riješilo glavni problem čak ni privremeno, da ignorisanje tog problema, sa nadom da on neće izazvati negativne posljedice u praksi, je pogrešan pristup koji obećava taj problem još više pojačati, te da koristeći ovdje prikazane pravne argumente, u kombinaciji sa moralnim argumentima, postoji jako političko uporište za istrajavanje u rješavanju ovog problema.

Ukoliko se to ne učini, dovoljno je dati samo jedan mali, ali simboličan, primjer da se u potpunosti ilustrira efekat koji će to imati po Bosnu i Hercegovinu i po bošnjački narod.  Kada je Danis Tanović osvojio “Oskara,” voditelj je rekao da “Oskar” ide Bosni i Hercegovini, a malo zatim Danis je to priznanje posvetio Bosni.  I pored svojatanja filma od strane Hrvatske zbog svojih glumaca, Slovenije zbog finansiranja i lokacije snimanja, pa čak i Italije, u Hollywood-u su ipak zaključili da je film bosanski, ponajprije zbog Danisovog bosanskog državljanstva.  Da se Član 17 Zakona tada provodio, “Akademija” ne bi imala na čemu bazirati odluku da “Oskar ide Bosni i Hercegovini,” jer Danis, pored BiH državljanstva, ima i državljanstvo države sa kojom ne postoje nikakve šanse za potpisivanje bilateralnog ugovora.  Ukoliko se, bez ikakvog zakašnjenja, ne istraje u inicijativi da se Član 17 Zakona stavi van snage, konačni efekat takve inercije će biti da će Emir Kusturica imati državljanstvo Bosne i Hercegovine, a da će na budućim dodjelama “Oskara” Danisu Tanoviću ta nagarada ići nekoj drugoj zemlji.  Već je poznato šta Sarajevo misli o zemlji koja “Oskara nema,” pa je pitanje šta bi mislilo o zemlji koja Oskarovca tjera.